論拍照列管制度

丁曉婷

[摘 要]拍照列管制度是臺灣地區(qū)拆除違章建筑的行政處罰制度，基于遏止新違章建筑產(chǎn)生并逐步處理既存違章建筑之立法理由，適用于不影響公共安全之既存違章建筑。拍照列管制度不僅有效解決違章建筑處理問題，并能夠?qū)崿F(xiàn)行政資源的合理配置。

[關(guān)鍵詞]拍照列管；既存違章建筑

[中圖分類號]D92 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）05 — 0061 — 02

關(guān)于拍照列管制度，大陸地區(qū)只有少量論述，而這些論述也未能準(zhǔn)確解釋拍照列管的實質(zhì)，僅提到其為“在違建量多的客觀現(xiàn)實下不得不進行的妥協(xié)”〔1〕。“違章建筑雖為地政機關(guān)所不許登記，但非不得以之為交易之標(biāo)的，原建筑人出賣該建筑物時，依一般法則，即仍負有交付其物于買受人之義務(wù)”。 “亦可為繼承的目的”。〔2〕由于違章建筑對公共安全、公共衛(wèi)生、公共交通與市容觀瞻產(chǎn)生不利影響。因涉及財產(chǎn)利益，違章建筑拆除工作常受到部分群眾的強烈抵抗。因此，在違章建筑數(shù)量不斷增加的情況下，應(yīng)平衡公共利益與個人之利益，妥善處理違章建筑問題。本文將對臺灣地區(qū)的拍照列管制度進行介紹，為大陸地區(qū)行政機關(guān)處理違章建筑問題，提供新的思路。

一、拍照列管的立法概況

（一）立法過程

1957年11月11日，臺灣內(nèi)政部頒布《違章建筑處理辦法》（以下簡稱《辦法》），全文共15條，在違章建筑的處理上，具有最高法律效力。內(nèi)政部于2012年4月2日修改的《辦法》中增加“11—1”，“既存違章建筑影響公共安全者，當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC關(guān)應(yīng)訂定拆除計劃限期拆除；不影響公共安全者，由當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC關(guān)分類分期予以列管拆除。”首次將拍照列管制度列入。

（二）立法理由

2011年5月12日，臺灣（內(nèi)政部）公告修正草案，闡述其立法理由 ，“另針對舊違章建筑原第十一條執(zhí)行成效不彰，各直轄市、縣（市）政府大多未依規(guī)定實地勘查劃分地區(qū)分期分類處理，導(dǎo)致民眾以為舊違章建筑無須拆除之錯誤認知，新舊違章建筑混淆不清，舊違章建筑未依法處理，違章建筑數(shù)量與日俱增，故本部為全力遏止新違章建筑之產(chǎn)生，同時逐步處理現(xiàn)存違章建筑，增訂第十一條之一既存違章建筑之處理方式，將違章建筑分為三類處理，舊違章建筑依第十一條規(guī)定處理，既存違章建筑影響公共安全者，當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC關(guān)訂定拆除計劃限期拆除，不影響公共安全者分類分期列管予以拆除、新違章建筑則落實違章建筑處理辦法規(guī)定，依法一律強制拆除，將地方主要財力人力投注新違章建筑之拆除，以遏止民眾擅自搭蓋違建之歪風(fēng)，同時依各地方政府之情況，逐步處理既存及舊違章建筑。”由此，拍照列管制度的立法理由歸納有二：1.各地方政府未采取分期分類處理方式，使得民眾錯誤認為舊違章建筑不必拆除，導(dǎo)致違章建筑與日俱增；2.鑒于行政資源不足之現(xiàn)狀，而將地方主要行政資源投注新違章建筑之拆除，對于不影響公共安全之既存違章建筑，按序逐步處理，體現(xiàn)行政比例原則。

二、拍照列管的主要內(nèi)容

拍照列管是針對不影響公共安全的既存違章建筑（此為具體事件）進行分類分期予以列管拆除（單方行政行為）的限制或剝奪行政相對人權(quán)利的行政處罰制度。為明晰拍照列管制度之實質(zhì)，本文將從其適用要件與法律效果兩部分進行闡述。

（一）適用要件

《辦法》11—1規(guī)定，“既存違章建筑……不影響公共安全者，由當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC關(guān)分類分期予以列管拆除。”對此，可以將拍照列管的適用要件分為兩個要素：1.不影響公共安全；2.既存違章建筑。何為公共安全？《辦法》11—1繼續(xù)規(guī)定，“前項影響公共安全之范圍如下：一、供營業(yè)使用之整幢違章建筑。營業(yè)使用之對象由當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC關(guān)于查報及拆除計劃中定之。二、合法建筑物垂直增建違章建筑，有下列情形之一者：（一）占用建筑技術(shù)規(guī)則設(shè)計施工編第九十九條規(guī)定之屋頂避難平臺。（二）違章建筑樓層達二層以上。三、合法建筑物水平增建違章建筑，有下列情形之一者：（一）占用防火間隔。（二）占用防火巷。（三）占用騎樓。（四）占用法定空地 供營業(yè)使用。營業(yè)使用之對象由當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC關(guān)于查報及拆除計劃中定之。（五）占用開放空間 。四、其他經(jīng)當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC關(guān)認有必要。”11—1對公共安全的范圍做了列舉式與開放式的規(guī)定，充分考慮到各個地方的實際情況。

關(guān)于第2個要素，11—1接著規(guī)定，“既存違章建筑之劃分日期由當(dāng)?shù)刂鞴芙ㄖC關(guān)視轄區(qū)實際情形分區(qū)公告之，并以一次為限。”雖然《辦法》于2012年才對拍照列管制度進行規(guī)定，但部分地方主管建筑機關(guān)在此之前，就已實施拍照列管制度，并對既存違章建筑的劃分日期進行了劃定。比如，《臺北市違章建筑處理規(guī)則》第四條第二款規(guī)定，“二、既存違建：指民國五十三年一月一日以后至民國八十三年十二月三十一日以前已存在之違建。”高雄市政府規(guī)定，“民國85年6月30日以前稱為既成違章建筑。”〔3〕宜蘭縣政府于2005年6月3日公布實施的《宜蘭縣政府違章建筑查報作業(yè)原則》（已于2009年3月10日廢止）第四條第二款規(guī)定，“2、民國八十七年一月一日以前之既存違建，如無妨礙公共安全、公共交通、公共衛(wèi)生、都市景觀及都市計劃者，拍照列管，暫免查報。”《花蓮縣違章建筑查報及拆除標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序》第三條第七款將拍照列管的對象限制在舊有違建以及修繕等違章情節(jié)輕微的情形，其第三條第二款則對舊有違建的劃分日期進行了規(guī)定，“（二）舊有違建：指民國九十年十二月三十一日以前已存在之違建。”根據(jù)《新北市舊有違章建筑修繕辦法》第三條規(guī)定，舊違章建筑系指1968年之前清查有案者。《新北市違章建筑拆除優(yōu)先次序表》規(guī)定，“中華民國九十八年六月二十五日以后擅自建造者為新建造之違章建筑。”

（二）法律效果

《建筑法》第二條規(guī)定，“主管建筑機關(guān)，在中央為內(nèi)政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。”但地方政府經(jīng)行政委托，將建筑管理事項交予其他政府部門執(zhí)行。比如，臺北市為臺北市都市發(fā)展局。《行政程序法》第十二條規(guī)定了不動產(chǎn)事項之專屬管轄。由此可知，違章建筑所在地政府主管違章建筑拍照列管事項，由相關(guān)政府部門執(zhí)行。

《行政程序法》第二條規(guī)定，“本法所稱行政程序，系指行政機關(guān)作成行政處分、締結(jié)行政契約、訂定法規(guī)命令與行政規(guī)則、確定行政計劃、實施行政指導(dǎo)及處理陳情等行為之程序。”即，拍照列管制度依《行政程序法》產(chǎn)生法律效果。具體為：查報、拍照歸檔、列管與拆除。1.查報。具體模式分為檢舉與自行查報。針對檢舉，臺灣各級政府就書件檢舉與電話檢舉的勘察期間進行了詳細規(guī)定。根據(jù)《辦法》第三條的規(guī)定，自行查報事項由主管建筑機關(guān)指定專人執(zhí)行。 辦理勘查工作者，一般需填寫《辦理情形追蹤》并交上級審查。2.拍照歸檔。在發(fā)現(xiàn)違章建筑案件后，相關(guān)執(zhí)行人員應(yīng)攜帶照相機或記錄儀，現(xiàn)場勘查。《辦法》第四條規(guī)定，“違章建筑查報及拆除人員，于執(zhí)行職務(wù)時，應(yīng)佩戴由直轄市、縣（市）政府核發(fā)之識別證。”3.列管。即編制違章建筑分類分期計劃處理表。為達成依次拆除不影響公共安全之既存違章建筑之目的，主管建筑執(zhí)行機關(guān)就拆除順序所編制之違章建筑分類分期計劃處理表，依據(jù)《行政程序法》第一百六十三條之規(guī)定，其為行政計劃。并依據(jù)同法第一百六十四條之規(guī)定，主管建筑執(zhí)行機關(guān)在制定違章建筑分類分期計劃處理表時，應(yīng)公開并舉行聽證程序，并基于聽證筆錄，根據(jù)既存違章建筑的不同類型，預(yù)設(shè)拆除截止日期并予以公告，完成處理表的制定。4.拆除。拍照列管制度本質(zhì)上為違章建筑的拆除制度，因限于行政資源不足之現(xiàn)狀，而按違章建筑分類分期計劃處理表執(zhí)行拆除。考察各地區(qū)政府的執(zhí)行情況，一般分為三期執(zhí)行拆除計劃，體現(xiàn)了行政效率原則。完成違章建筑拆除工作，一般需填寫《結(jié)案單》并附拆除前、拆除后照片，由上級主管機關(guān)審核。

三、拍照列管的意義與啟發(fā)

拍照列管，是臺灣內(nèi)政部基于拆違行政資源不足之現(xiàn)狀，對于不影響公共安全之既存違章建筑，予以有條件地執(zhí)行拆除的制度。對于行政相對人與行政機關(guān)而言，都具有重大意義。就行政相對人而言，拍照列管制度通過違章建筑分類分期計劃處理表預(yù)設(shè)了違章建筑的拆除期限，一方面確認相關(guān)建筑的違法性，另一方面，也在教育民眾，杜絕其違搭亂建行為。行政救濟抑或是司法救濟，都不停止相關(guān)行政行為的執(zhí)行，但拍照列管制度的拆除期限較長，因此，給行政相對人預(yù)留了足夠的時間尋求行政或司法救濟，并且不會造成不必要的損失。行政相對人可以依據(jù)違章建筑分類分期計劃處理表所預(yù)設(shè)的拆除時間，制定利用違章建筑的計劃，增加收入。對于違章建筑的使用人而言，比如承租人，其可以依據(jù)違章建筑分類分期計劃處理表所顯示的信息，知曉該建筑的違法狀態(tài)及拆除時間，并謹慎做出承租決定。拍照列管制度確認了相關(guān)建筑的違法性，因此，在拆遷時，就應(yīng)予以考慮，該違章建筑的拆除就不應(yīng)得到安置補償。這對于違章建筑相關(guān)利益人和其他合法建筑相關(guān)利益人而言，具有公平性。違章建筑現(xiàn)象很難避免，行政機關(guān)的工作重點是遏止新違章建筑不斷地產(chǎn)生，對于不影響公共安全之既存違章建筑，則可以抽調(diào)一小部分的執(zhí)法資源，逐步拆除。違章建筑分類分期計劃處理表限定了行政機關(guān)拆除相關(guān)違章建筑的最后期限，這在一定程度上形成了監(jiān)督，行政機關(guān)應(yīng)該在預(yù)設(shè)的期限內(nèi)完成拆除計劃，否則，將構(gòu)成行政不作為。

拍照列管制度具有重大的實踐意義，其對于解決大陸地區(qū)現(xiàn)今拆違的難題具有借鑒意義。大陸地區(qū)應(yīng)改變違章建筑處理的執(zhí)法思路：首先，對全國的違章建筑進行普查，進行登記，明確其違法性；其次，科學(xué)分析相關(guān)違章建筑對公共利益的影響程度，形成違章建筑分類結(jié)果。再次，將分析結(jié)果交各省級政府機關(guān)，根據(jù)各地區(qū)的違章建筑情況以及行政資源現(xiàn)狀，制定計劃列管拆除相關(guān)違章建筑。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 臺灣地區(qū)違章建筑處理情況調(diào)研報告〔OL〕.〔2013-02-27〕.http：//www.szpls.gov.cn/whkj/xxdy/201302/t20130227_78931.html.

〔2〕 林洲富.民事法案研究〔M〕.臺灣：五南圖書出版股份有限公司，2010 ：142 -144.

〔3〕 蔡顯榮.違章建筑拆除業(yè)務(wù)委托民間辦理執(zhí)行機制之研究—以臺北縣為例〔D〕.臺北：國立臺北科技大學(xué)，2007.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕