中國城鎮化的四大風險

王德民

人物簡介

易鵬，湖南人，知名城鎮化問題研究專家。原國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員，現為盤古智庫理事長，國際金融論壇城鎮化研究中心主任，兼任多個地方政府咨詢委員會委員。

易鵬這個名字被外界熟悉的時候，正是中國政府大力推動新型城鎮化之際。外界急切盼望了解新型城鎮化新在哪里，此時易鵬以評論員名義，頻頻在英國《金融時報》、美國《華爾街日報》及新加坡《聯合早報》等國際知名媒體發表專欄文章，以專家身份介紹、講述其對城鎮化問題的見解。

易鵬曾在國家發改委擔任城市和小城鎮改革發展中心研究員。去年10月，民間智庫——盤古智庫成立，易鵬擔任理事長，研究重點就是城鎮化。易鵬為此走訪各地，進行了大量調研。說到重點做新型城鎮化研究的原因，易鵬告訴環球人物雜志記者，城鎮化在中國是大勢所趨，城鎮化率有兩個衡量標準，一個是常住人口城鎮化率，我國是53.7%。還有一個是戶籍人口城鎮化率，我國只有36%，不僅低于發達國家80%的水平，也低于世界52%的平均水平。而且，中國的城鎮化還存在很多問題和風險。

四大風險造成“鬼城”

環球人物雜志：你認為中國目前城鎮化的風險主要在哪里？

易鵬：我認為主要存在四大風險。一是地方政府盲目投資，可能出現巨額的地方負債。地方政府長期以來依靠投資拉動經濟，城鎮化異化成他們的融資平臺。二是城鎮化被片面理解成征地建樓建廠，農田被糟蹋，農業可能會陷入凋零。三是城市綜合承載能力不夠。農民進城首先要有產業支撐，否則貧民窟將大量出現。四是存在刻意追求提高城鎮化率的風險。有些地方政府玩弄數字游戲，只貪圖城鎮規模的擴張，不顧民眾生活福利水平的提高。最近我發文痛批城鎮化過程中出現的“鬼城、空城”，這些“鬼城、空城”就是這四大風險的集中體現。

環球人物雜志：提起“鬼城”問題，它產生的原因是什么？

易鵬：“鬼城”主要分為兩種，一種是政府在土地財政的驅使下，賣地“種”房。現在賣地增加1%，房價就上漲2.4%，來錢又快又多。結果房子“種”起來了，需求跟不上。另外一種是政府也引進了產業，但不是根據市場規律，而是根據長官意志，建立起高度集中的單一產業。隨后因為產業衰退，導致人口大量遷移，形成類似美國“汽車城”底特律式的“鬼城”，底特律因為汽車業衰敗而走到破產邊緣，類似現象在中國也會出現。簡單地說，“鬼城”主要是地方政府主導的盲目行為導致的，是追求政績的短期行為。這些“鬼城”往往沒有產業支撐，在城鎮擴張方面也沒有邊界的限制。而目前地方政府的考核體制也存在問題，在很多地方唯GDP論、唯工程建設論的導向機制仍然在起主導作用。

環球人物雜志：你曾說過，改變“鬼城”模式就要改變土地財政。

易鵬：我提出三個建議，一個是中央和地方的事權改革，即上收部分事權，加大中央對地方的轉移支付；二是稅收體制改革，現在營業稅歸地方，增值稅多數歸中央，營業稅不合理要改，但改后要補充地方政府；三是要允許地方發債。為了防止土地財政改革變成只有補沒有減，還必須用法規約束，財稅分配不得隨意調整，土地財政收入必須采取精細化的專項管理。

地方政府的三種態度

環球人物雜志：據你了解，目前地方政府對城鎮化持什么態度？

易鵬：地方政府對城鎮化的態度主要有三種。第一種是“迷茫型”，因為新型城鎮化對城市建設規劃和管理有更高的要求，這讓一些地方政府感覺不知從何處入手。他們有的是等待中央政策出臺再考慮出手，有的是找不到辦法和路徑，還是想走依靠投資的老路。第二種是“敢于先行先試型”，這類政府負責人一般思想比較先進，富有魄力，在土地流轉、居住證改革、擴大基層的自主權等方面敢于探索，但這類政府總體數量很少，還不是主流。第三種是占主流的“揣著明白裝糊涂型”，他們思想是明白的，但他們既不想在公共服務上多投入，又不想失去土地財政，所以就刻意把“投資大躍進”“房地產化”“人造新城”等老模式裝到“新型城鎮化”這個筐里，這種類型的地方政府遍布全國各地，是新型城鎮化的最大挑戰。

環球人物雜志：推進新型城鎮化的困難在哪里？

易鵬：城鎮化對既有發展模式已經形成了路徑依賴，大建大拆征土地修新城，這個模式背后有很多利益，賣土地來錢快，獲利大。現在中央也想改變這種路徑依賴，但是卻涉及到綜合的制度改革，如戶籍、行政、融資等等，如何落實非常困難。現在利益愈發固化，改革也更難了。還有行政能力的問題，地方政府想改卻改不好，不知如何入手。新型城鎮化建設也需要大批資金的投入，從哪里搞到這些錢，也是一個大問題。此外，中國大部分城市可擴張的空間不大，而城鎮化中產業和人口一定時期向大城市集中，也是一種趨勢。

環球人物雜志：你認為如何才能突破路徑依賴？

易鵬：要靠綜合改革往前推，需要當局的魄力和決心。同時，還要注意市場培育，用市場規律來發展產業。對中國而言，中央政府比地方政府掌握更多的資源，只有中央政府真改革起來，地方政府的積極性才會被大幅調動起來。而市場倒逼改革也很重要，比如霧霾治理，就是市場倒逼政策改變的例子。

六類小城鎮有前途

環球人物雜志：你提出了新型城鎮化要產業先行，有沒有成功的例子？

易鵬：新型城鎮化才提出來不久，尚沒有這種典型，但以往的城鎮化過程中有這種例子。比如深圳，就是一個產業先行的成功例子。以前它只是個漁村，它的發展首先就是產業政策帶動起來的。但是深圳也存在問題，比如城中村的問題，常住人口和外來人口比例失衡問題，這些都需要公共服務均等化改革來加以解決。

新型城鎮化要改進“深圳模式”，要實現城鎮常住人口的福利公平，不能因為沒有戶口就低人一等。至于如何產業先行，首先要簡政放權，給予市場足夠的自由空間，其次要重點發展服務業，服務業能解決更多的就業，有更大的衍生產業能力，是未來城鎮化的支撐力。

環球人物雜志：城鎮化過程中的地方債風險怎么辦？

易鵬：地方債要“開前門，堵后門”。之前可能存在地方政府將土地抵押給銀行來借債的情況，現在要改變了，第一是清理地方債，第二是限制土地抵押，第三是用地方政府的其他資產來發行長期的債券。目前已經“吹風”了，不久會有這方面的新政策。

環球人物雜志：如何解決城鎮化給農民帶來的風險？

易鵬：首先要改變戶籍制度，允許農民進城落戶，現在一些小城鎮已經放開了，卻有產業支撐不足的問題。而“北上廣”又不放開，一放開涉及到城市福利分配難題。我建議兩條腿走路，一是改善小城鎮的就業環境，二是發展城市群，像武漢城市圈，西安、成都等城市圈，形成產業的聚合，吸收外來人口。

環球人物雜志：目前，新型城鎮化的當務之急是什么？

易鵬：首先要出臺規劃，我估計今年上半年就會出臺國家城鎮化的規劃，第二個要落實十八屆三中全會改革的精神，這涉及到綜合改革問題，這個不落實，新型城鎮化很難推進。應該以城鎮化為核心，以城市產業政策為支撐，以制度改革為保障。

環球人物雜志：城鎮化需要成立一個綜合部門嗎？

易鵬：現在牽頭的是發改委，但是環保部、住建部等都在參與，全面深化改革領導小組成立后，最高決策這塊會統一。

環球人物雜志：你認為哪些小城鎮有發展機會？

易鵬：一是人口規模較大的鎮，可通過鎮改市做強；二是有旅游文化資源等專業特色的城鎮，比如鳳凰、宏村等；三是口岸城市，比如霍爾果斯、滿洲里等；四是交通樞紐的節點城鎮；五是城市群里的小城鎮，可承接大城市的產業轉移；六是承擔國土安全的小城鎮。