深化財稅體制改革 構建現代財政制度

許安拓

改革開放至今我國經歷的六次行政管理體制改革，雖然每次都取得了一些階段性成果，但不徹底，都在幾年后重現了以往行政體制的弊端。必須建立相互制衡的預算管理體制才能從根本上控制住一切行政職能行為異化的“財源”。但是財政制度改革不能急于求成，在相關配套改革沒有到位前，倉促建立分離制衡的預算體制不太現實。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對深化財稅體制改革作出了明確部署，第一次提出構建現代財政制度的概念。由此可見，此次深化財稅體制改革的核心和目標就是要“建立現代財政制度”，那么，何為“現代財政制度”？目前沒有一個現成的定義，筆者認為至少應涵蓋宏觀目標、實現目標的主體構成及關系、具體實施的手段和路徑三方面。

按照這一邏輯，筆者將“現代財政制度”歸納為以下三個方面：一是目標要與我國當前及未來國家宏觀發展的戰略規劃相適應，不斷促進社會的公平正義、保障國家的長治久安。二是其構成主體是以中央政府為核心的各級政府，因此，必須要從優化政府和市場的關系入手，優化各種資源配置結構，在現行政治體制框架內調動中央和地方的積極性，進而調動企業乃公民的積極性、激發建立公平社會所需要的各種正能量。三是其實施的手段和路徑必須以深化預算管理制度改革為核心展開。一個公開透明、有效監督、運作順暢的財稅制度必將在規范各級政府行政權力的同時，充分發揮財稅政策合理聚財、有效用財、優化結構、促進公平的應有職能。

設立現代財政制度的目標

從理論上說，財政是保障國家政權良治的財力基礎和支柱，它涉及的絕不僅僅是一個純粹經濟范疇，它實際涵蓋了政府所有行政行為的財力源泉。一個國家不同的發展階段其制度涉及的目標是不同的，比如，戰爭年代，我們黨的財政目標是圍繞打贏戰爭保證戰時供給；新中國成立后直到1978年改革前夕我們的財政目標是發展經濟、保障供給；1978年改革開放至今我們又經歷了無所不包的大一統的國家財政和市場經濟初級階段的公共財政，提出了效率優先、市場基礎、政府有限的財政制度目標。由此可見，一個國家財政體制的目標是和這個國家的政治體制及發展戰略相一致的，這就充分體現了財政體制在國家政權中的從屬和基礎地位。

當今，我國正全面進入小康社會，經濟快速發展的同時所帶來的許多結構性問題日趨嚴重，如生產過剩的產業結構矛盾日益突出、人們在滿足基本生存條件后的精神匱乏及公平缺失所導致的貧富差距不斷擴大、腐敗問題、環境污染以及對未來生存發展的不確定性加劇等等，這些經濟發展所帶來的問題和危機日漸嚴重，因此，為了避免在經濟快速發展中落入“中等收入陷阱”，十八屆三中全會審時度勢，從宏觀上提出了“五位一體”的總體布局，筆者以為，與當前的國家宏觀戰略規劃相適應的現代財政體制追求的最高目標應該是：促進社會的公平正義、保障國家的長治久安。

從1978年至今，我們的改革實際上是圍繞著“效率優先、兼顧公平”（十四屆三中全會正式提出展開的，即凡是有利于發展生產力的事都去做，即便是污染環境的產業也發展。進而演變成了“只要效率，不顧公平”的尷尬局面），這種發展模式所引發的問題甚至危機，可以這樣說，今天社會存在的一切問題如腐敗惡化、信用缺失、群體性事件不斷發生、經濟結構失衡、地方政府公信力喪失、貧富差距擴大等無不與缺乏公平正義的制度環境有關。因此，今后30年，我們應該立足于建設公平正義的社會，至少在二者排序上應賦予同樣重要的地位，筆者認為，在今天的中國，公平甚至比效率更重要。建立現代財政制度的目標只有圍繞著公平正義去聚財用財，才能符合國家中長期的戰略規劃，彌合左右分歧，凝聚改革共識，形成改革動力，才能使現代財政制度的建立有一個清晰的方向，也才能達到國家長治久安的終極目標。

構成現代財政制度的主體及關系

“財政”一詞，從實際意義來講，是指國家（或政府）的一個經濟部門，即財政部門。它是國家（或政府）的一個綜合性部門，通過收支活動籌集和供給經費和資金，保證實現國家（或政府）的職能。從經濟學意義來理解，財政是一個經濟范疇，是一種以國家為主體的經濟行為，是政府集中一部分國民收入用于滿足公共需要的收支活動，以達到優化資源配置、公平分配及經濟穩定和發展的目標。

由此可見，現代財政制度的構成主體也應該是以中央政府為核心的各級政府（以其各級財政部門為運作模式），因此，必須要從優化政府和市場的關系入手，激發建立公平社會所需要的各種正能量。從這個意義上講，《決定》所指出的經濟體制改革是全面深化改革的重點，其中的平衡點就在于處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。這是首次以“決定性”這個詞來形容市場在資源配置中的地位，其不但凸顯了中央堅持市場化改革方向的立場，更為各種宏觀調控手段包括財政政策調控的手段指明了方向。也就是說，今后政府在使用財政手段調控經濟時必須堅持科學放權的原則，對于微觀事務以及非公共事務盡量做到不干預、不插手，主要將財力使用集中到公共產品（如軍事、醫療、養老、住房保障、義務教育等）的領域上來。現代財政制度必須立足這一基礎，細化各種財政職能，建立事權和支出責任相適應的制度，在現行政治體制框架內充分調動中央和地方的積極性，優化各種資源配置結構，進而調動企業乃至公民的積極性。

現代財政制度構成主體之間的關系具體體現在兩個方面：一是事權與財權的匹配上，事權劃分是現代財政制度有效運轉的范圍和前提。當前，我國中央和地方政府的事權與支出責任一直劃分不清晰、不合理、不規范，一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多支出責任，中央和地方職責交叉重疊、共同管理的事項較多。這種格局造成目前中央財政本級支出只占全國總支出的15%，地方實際支出占到85%。中央直接管理的事務太少，大量交給地方管理，又通過大量專項轉移支付補助地方，這種越位、缺位并存的狀況客觀上會導致不同程度地干預地方事權，地方也無動力做好本不適于地方承擔的事務，進而財政資金使用錯位失效也就不足為奇了。

而建立現代財政制度改革的方向就是要在合理劃分中央地方事權和支出責任的基礎上，適度加強中央事權和支出責任。對一些便于在全國范圍內實施均等化安排的重大民生支出中央財政應直接負責（如義務教育、養老統籌、醫療等社會保障），減少中間環節的委托事務，即便是需要中央和地方各級政府都需承擔的事權，也應明晰權限、劃清職責，并據此按規定比例匹配中央和地方分擔相應的支出責任。對于一時難以明晰權責的事項，中央財政可通過轉移支付等手段在縱向和橫向兩個層面調節平衡財力分配，以補足必須要由地方政府履行事權存在的財力缺口，實現事權和支出責任相適應。

二是事權與稅權的匹配。從邏輯上將事權決定財權、財權決定稅權，而分稅制不僅僅是按照稅種分配稅收的收入，更重要的是地方政府要有適度的稅權。1994年稅改我們就曾承諾賦予地方政府和人大適度的稅收立法權，但限于我國是單一制的政治體制，這種稅權地方政府其實很難實際獲得，因此，從1994年稅改至今，地方事權與財權不匹配而又沒有實際稅收立法權的情況下，基層地方政府只有借債融資以彌補經費（經常性和建設性）的不足。

上述財政體制現存的兩個方面的問題不但使得地方政府的積極性很難調動，而且還變成了助長地方政府的借債“行政”的理由，進而不斷累積了地方政府的債務風險，扭曲了財政結構，異化了財力聚集和使用范圍。構建現代財政制度的改革就必須要從厘清財政制度構成主體之間的關系入手，繼而理順和明晰現代財政制度改革的方向和路徑。

建立現代財政制度的路徑選擇

從傳統的財政理論角度看，一個國家的財政制度主要包括收、支、平、管四方面，收支是財政的主要任務，而平、管則是對收支的調節、運用以致所期望達到的目的。但其核心都是圍繞預算管理制度展開的，我國建立現代財政制度也必須要從預算制度改革開始，預算制度是現代財政制度的基礎和核心，預算管理制度的確定將直接規范財政支出、收入的原則，進而對其平衡和有限管理產生影響。

一般而言，預算制度包括預算編制、執行和監督三個部分。多年來，筆者一直以為，改革開放至今我國經歷的六次行政管理體制改革，雖然每次都取得了一些階段性的成果，但都不徹底，都在幾年后重現了以往行政體制的弊端，主要原因就在于：僅以政府職能調整為手段來達到建立高效、優化、負責的服務性政府的目的，只能“揚湯止沸”。要想根除我國現有行政管理體制的弊端，逐步實現社會主義的民主政治，就必須要以徹底改革預算管理體制為突破口，建立相互制衡的預算管理體制才能從根本上控制住一切行政職能行為異化的“財源”。但是，財政制度改革事關整個行政體制改革成敗的全局，不能急于求成，在相關配套改革沒有到位前，倉促建立分離制衡的預算體制，即預算編制、預算執行和預算監督進行“三權分立”不太現實，因此，必須采取漸進的改革予以逐步推進。筆者認為，當前形勢下建立現代財政制度的路徑應有如下幾個方面：

預算管理體制的改革—公開、透明。預算反映國家的政策，規定政府活動的范圍和方向。預算公開，就是要求政府向社會公眾公開政府預算政策、預算制度、預算管理程序、預算資金分配過程和結果、預算收支等信息，讓公眾看得見、看得清、看得懂、問得出。建立現代財政制度更要求通過預算的公開透明實現財政管理的科學化和精細化。

當前，我國預算管理體制主要存在以下幾個問題：預算公開工作不積極、不主動，猶豫觀望現象嚴重；預算公開內容不夠細化，實質和深層次問題很少涉及，尤其涉及到“三公經費”更是模糊不清；預算公開不及時，地方財政預算公開進程普遍滯后于中央財政和中央部門，中央部門間公布進程也參差不齊；預算公開運作不夠規范，隨意性大等，這些最終都將直接影響公開的效果和政府的公信力和預算編制覆蓋范圍不完整、不全面，籌集和運用資金的權力缺乏硬約束。

因此，必須從以下幾個方面積極推進：一是加強頂層設計，完善政策法規，尤其要修改《預算法》，對公開預算內容、程序、時間、細化程度等要做強行規定，只要不涉及《保密法》的涉密內容，原則上都必須及時公開。二是加快預算公開的相關配套體系建設，如完善會計核算制度、建立政府資產負債平衡表、推進預算管理與資產管理的有機銜接。三是健全預算公開監督機制，建立預算公開考核機制、責任追求制度和預算公開反饋機制，強化預算公開的制度硬約束。四是要盡快將一切財政收入和支出，現階段尤其是非稅收入以及基金收入納入預算編制之中，健全預算覆蓋范圍，加強預算管理的硬約束、減少政府籌集和使用資金的隨意性，尤其是嚴格借“一事一議”突破人大對預算的審批和監督的行為。

預算管理方式的改革。一是預算管理方式的立足點改革。一直以來，我國預算編制和審查的重點都放在收支平衡的狀態管理上，這就無形中形成了一個“倒逼”機制—先定預算目標，如今年預期目標是多少，接著就“倒逼”稅收必須要完成多少萬億的任務。于是，在預算執行中就會產生“周期悖論”的問題，經濟較熱時，完成稅收任務比較容易，財稅部門傾向于少收點，完成任務就行，這樣市場上的流動性就會增加，經濟就更熱；經濟偏冷時，財稅部門為完成稅收任務傾向于多收點，就會出現收“過頭稅”的現象，市場流動性就會減少，經濟就更冷。如此，就沖減了財政政策的宏觀調控效果。而此次將預算管理方式從審批重點轉向支出政策，收入預算從約束性任務轉向預期性，稅收就不再是預算確定的任務目標，這就意味著預算執行中更須強調依法征稅，應收盡收，既不收“過頭稅”，也不會“藏稅于民”。這樣我們歷次實施的結構性減稅才能真正取得效果，否則，就會產生此消彼長，如增值稅減，其他稅增，企業的總體稅負甚至不減反增的現象。

二是要建立跨年度預算平衡機制。一方面建立跨年度彌補超預算赤字的機制。另一方面，建立中長期重大事項科學論證的機制，抓緊研究實行中期財政規劃管理，強化其對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政的可持續性。這樣可以讓預算規劃更加合理、目標更加明確，更有利于增強宏觀調控的預期效果。

三是要清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，今后不宜再采取掛鉤方式。我國目前與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出涉及農業、教育、文化、科技、社保等7大類。2012年僅財政安排的上述7類重點支出就占全國財政支出的48%。支出掛鉤機制雖然在特定發展階段為促進上述領域的事業發展發揮了積極作用，但它往往使財政預算安排脫離實際，造成地方政府相互攀比，固化、僵化財政支出結構，同時也是造成專項轉移支付過多、資金投入重復低效的重要原因。而且這種掛鉤機制也加大了政府統籌安排財力的難度，中國地緣廣闊，各地經濟社會發展極不平衡，資源稟賦也不盡相同，不同發展階段的重點也不一樣，如全國財政從中央到縣四級都要求掛鉤，既不符合社會事業發展的一般規律，也扭曲了資源配置結構，甚至造成財政資源的巨大浪費。

財政收入制度的改革。財政收入的主要形式是稅收和規費，而稅收收入常常占一個國家財政收入的90%以上。稅收制度是國家財政制度的重要組成部分，構建現代財政制度的關鍵就是要深化分稅制的改革，理順事權、財權與稅權之間的關系。分稅制雖然不能說是我國最佳的財政收入體制，但從1994年沿用至今，如果現在對其作出根本性的調整，勢必會影響到稅收收入以及稅負結構的穩定，進而還會引發大規模的經濟和社會震蕩。因此，稅改的最佳路徑就是：在現行分稅制的總體框架下逐步深化分稅、優化稅種、調節稅制、清理優惠、完善立法、公平稅負。在依據國家“五位一體”總體戰略布局的前提下，首先要保持宏觀稅負的總體穩定以及中央和地方收入分配格局的基本穩定，在此基礎上充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化和產業升級的職能作用，加快形成有利于科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系，更大程度、更大范圍地發揮市場在資源配置中的決定性作用。

一是繼續深化分稅制改革，平衡地方財力。在我國現行體制下進行的稅制改革實際上就是要建立事權和支出責任相適應的稅權分配制度，這就必然要涉及到中央和地方財力格局重新分配的問題，因此《決定》明確提出了改革的原則，即“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”，從這個意義上講，本次稅制改革不可能涉及到顛覆分稅制本質屬性的改革。從1994年分稅制形成至今，雖然給國家財政收入的規范和中央財力的增長起到了一定的作用，但其改革并不徹底，尤其是省級以下的分稅比較模糊，稅權與事權、財政支出責任不匹配的現象十分突出，進而使得基層地方政府在財力不足的情況下，大搞土地財政、亂建融資平臺、擴大地方債務，嚴重弱化了分稅制原有的題中之義。因此，首先要在省級以下明晰稅權，尤其在推行行政扁平化管理改革的過程中更要明晰市縣一級的地方稅種，穩定其財政收入和財源。

當前國家正積極推進增值稅轉型和營改增擴圍，這樣雖然可以逐步清除重復征稅、減輕企業負擔、優化稅種，但客觀上也會侵蝕地方稅收穩定、減少地方財力（營業稅是地方的主體稅種），因此，必須從兩方面入手推進深化：一方面，重新劃分稅權、優化稅種。從長遠看，營業稅最終會被增值稅取代，這樣就必須從目前的中央稅中間下放一些稅種，如消費稅、車輛購置稅等，或加大一些共享稅地方所得的比重，還可以新開征一些稅種，如環保稅、房地產稅。無論如何，穩定稅負的同時不能使地方財力減少，否則稅制不平衡所引發的問題就更嚴重。另一方面，調整事權，如果中央和地方稅權重新劃分一時阻力太大，可以先考慮將地方政府的一些事權上收，如基礎義務教育、養老統籌、醫療保障等等，以減輕地方財政支出負擔，或兩者同時進行以期達到彌補地方事權與財權、稅權的不平衡。

二是優化稅種、調節稅制。從當前稅制結構上看，我國現在很多稅種亟待改革，如消費稅、資源稅、個人所得稅等。例如，我國現行的消費稅已經難以進一步發揮其對高耗能、高污染產品及部分高檔消費品的調節作用，而且現行的14種消費稅也無法適應不斷創新的奢侈消費形式的要求，這樣不僅導致大量稅源流失，而且還扭曲了消費結構的調節。因此，調整消費稅征收范圍、環節和稅率迫在眉睫。

直接稅直接涉及個人的生活福祉與社會公平。目前我國實施的個人所得稅也是群眾反映意見較大的稅種，存在著征收方式比較落后（目前我們是分類加綜合）、費用扣除不合理、稅率結構不恰當、稅負水平不公平等問題，這些都導致了個人所得稅不但難以起到調節消費結構、縮小貧富差距的目的，而且還導致社會群體之間苦樂不均、甚至多勞少獲的尷尬局面。下一步必須要立足于優化稅種、調節稅制的改革方向，不斷向現代財政制度的內在要求看齊。

從各國稅制結構的發展趨勢上看，直接稅、間接稅和財產稅之間的比例都與一個國家的經濟發展水平高度相關：當一個國家經濟發展水平較低時，其間接稅的比重最大，所得稅的比重較小，財產稅比重就更小了。隨著經濟發展水平的提高，GDP和社會財富不斷增長，間接稅比重會逐步下降，所得稅和財產稅的比重將不斷上升。目前，我國間接稅的比重已經超過了60%，所得稅的比重上升到28%左右，財產稅的比重約為11%。可以預計，在未來10～15年中，我國間接稅的比重會降至50%以下，所得稅占比提高至35%左右，財產稅比重會提高到15%左右。這也就給我們調節稅制、優化稅種指明了方向。

三是完善立法、公平稅負、清理優惠。第一，稅收立法不完善一直是我國稅制的一塊短板。目前我國有近18個稅種，但以人大立法形式出現的只有兩三個，其他都是國務院下屬財政部或國家稅務總局出臺的暫行條例，這樣會增加稅收征管的隨意性，嚴重地影響到稅收制度的法律性和嚴肅性，不利于公平稅負.另一個問題就是如何落實地方層級的稅收立法權問題，1994年稅改時我們就承諾賦予地方人大稅收立法權，可至今也沒有落實，筆者以為這是影響到我國分稅改革深化的最大的制度性障礙，地方人大沒有真正的稅收立法權不利于各地政府因地制宜地從各地具體情況出發調整征納關系以期聚集財力，這從本質上依然導致分稅制就是按行政權力大小進行稅收分成的現實，甚至連征稅機關分成國、地稅也被認為是除了增加征稅成本和征稅機關之間的矛盾以外毫無必要。所以，近年來理論界才不斷地有人呼吁國、地稅應該合并，只有真正落實地方稅收立法權才能徹底深化分稅制改革，否則只能停留在稅種的分類分成上。

第二，我國稅收優惠政策尤其是區域優惠政策也過多過濫。據統計，已經出臺實施的區域稅收優惠政策共有30項，還有一些正在申請的區域性稅收優惠政策項目。同時，一些地方政府和財稅部門執法不嚴，通過稅收返還等方式變相減免稅，制造“稅收洼地”，嚴重影響了國家稅制規范和市場公平競爭，所以必須下大力氣清理整頓，減少稅收優惠政策的審批和范圍，清理已經出臺的稅收優惠政策。對執行到期的應徹底終止不再延續，對未到期限的要明確政策終止的過渡期，對帶有試點性質且具有推廣價值的應盡快轉化為普惠制，在全國范圍內實施。區域發展規劃應與稅收優惠政策脫鉤，今后原則上不再出臺新的區域稅收優惠政策，稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定。同時，嚴格禁止各種越權稅收減免。為在全國范圍內建立統一、規范的市場提供公平的稅制環境。

小結

建立現代財政制度必須要從預算管理制度改革入手，以落實地方稅收立法權為突破口逐步完善財政收入機制，最終建立一個事權和支出責任相適應的相對穩定有效的財政體制，充分調動中央和地方的積極性，將財政的收支置于公開、透明的陽光環境之下，進而為將來在“政治—行政兩分”的前提下在事權和職能上達到決策、執行和監督“三權”分離的現代財政制度打下良好的基礎。只有如此，才能真正實現服務型、責任型的行政管理體制改革目標并漸次達到建立高度完善的社會主義民主政治。張居正曾上疏明神宗實行考成法時說過：天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效。這方面我們真可以效仿西方發達國家和港澳地區財政管理制度改革的成功經驗，筆者認為，只要政府有決心，預算公開透明的現代財政體制完全可以在十年內建成。

責編/張曉