地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)形成與防范

孫武軍+劉進(jìn)

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》從體制、機(jī)制和源頭上對(duì)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理作出了一系列重大部署。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也將“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”作為2014年經(jīng)濟(jì)工作的六項(xiàng)主要任務(wù)之一。

地方政府投融資平臺(tái)這一名詞具有中國(guó)特色，是地方政府解決財(cái)政資金短缺的有效融資載體，是我國(guó)特殊財(cái)政體制的產(chǎn)物，亦是我國(guó)地方政府投融資管理的一大機(jī)制創(chuàng)新。歷經(jīng)兩次爆發(fā)式增長(zhǎng)之后，政府負(fù)債規(guī)模龐大、償債壓力迅速增加、融資平臺(tái)發(fā)展不規(guī)范等問(wèn)題開(kāi)始集中凸顯，甚至出現(xiàn)個(gè)別地方政府違約，引起公眾對(duì)政府信用的質(zhì)疑，嚴(yán)重影響了政府形象，制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府債務(wù)違約一旦出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，將無(wú)可避免地發(fā)生“中國(guó)式”經(jīng)濟(jì)（金融）危機(jī)。正因如此，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》從體制、機(jī)制和源頭上對(duì)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理作出了一系列重大部署。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也將“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”作為2014年經(jīng)濟(jì)工作的六項(xiàng)主要任務(wù)之一。可見(jiàn)，認(rèn)清地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)形成路徑、創(chuàng)新管理機(jī)制、有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為中央和各級(jí)地方政府面臨的重大課題。

地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)形成結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬(wàn)億元，其中37.44%為融資平臺(tái)公司債務(wù)，約合4.08萬(wàn)億元債務(wù)余額。從債務(wù)資金來(lái)源結(jié)構(gòu)看，占總債務(wù)融資50.76%來(lái)自銀行貸款，BT融資、發(fā)行債券、信托融資以及其他單位和個(gè)人借款等，構(gòu)成了地方政府債務(wù)的剩余部分。可見(jiàn)，銀行貸款是目前投融資平臺(tái)最主要的融資方式。地方政府融資結(jié)構(gòu)的極度不平衡使得地方政府債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)大部分傳遞給了銀行業(yè)。我國(guó)銀行業(yè)在平臺(tái)爆發(fā)式增長(zhǎng)時(shí)期大量發(fā)放了地方投融資平臺(tái)類(lèi)貸款，當(dāng)貸款集中到期時(shí)，銀行業(yè)也將承受貸款違約的風(fēng)險(xiǎn)，造成整個(gè)金融體系的不穩(wěn)定。此外，從債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)來(lái)看，2011-2015年到期的貸款達(dá)到目前貸款余額近70%，近幾年地方政府還本壓力最大。債務(wù)的集中到期，地方政府償債高峰期的到來(lái)，違約風(fēng)險(xiǎn)巨大。

再融資風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地方債務(wù)規(guī)模經(jīng)歷過(guò)1998年和2009年兩次爆發(fā)式增長(zhǎng)。由于地方投融資平臺(tái)主要投資于一些中長(zhǎng)期的、需要穩(wěn)定資金流入的項(xiàng)目，而且項(xiàng)目前期的收益并不能夠完全覆蓋后期的資金需求，這就出現(xiàn)了債務(wù)期限結(jié)構(gòu)的錯(cuò)配。地方融資規(guī)模經(jīng)過(guò)一輪快速擴(kuò)張，會(huì)大量地新增投資項(xiàng)目，而增加的投資項(xiàng)目在后期開(kāi)發(fā)過(guò)程中需要穩(wěn)定的現(xiàn)金投入。后續(xù)融資規(guī)模增長(zhǎng)的大幅收縮會(huì)帶來(lái)投入資金規(guī)模的收縮，與項(xiàng)目資金的穩(wěn)定需求矛盾深化，嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致“半拉子”或者“爛尾”項(xiàng)目，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)增加。這會(huì)導(dǎo)致地方政府再融資的風(fēng)險(xiǎn)加大，引發(fā)銀行的不良貸款率上升，進(jìn)而反過(guò)來(lái)影響銀行的放貸意愿，加劇再融資的壓力，產(chǎn)生負(fù)反饋效應(yīng)。

土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。土地在地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)作機(jī)制中占據(jù)著重要的地位。一方面地方政府以土地價(jià)值作為抵押進(jìn)行舉債融資，另一方面賣(mài)地收入成為地方政府償還平臺(tái)貸款的主要保障之一。平臺(tái)公司的資產(chǎn)多以土地為主，在銀行的貸款多以土地抵押以及財(cái)政還款承諾保證的方式擔(dān)保。而各級(jí)地方政府在內(nèi)在追求晉升、外在追求市場(chǎng)利益的復(fù)合動(dòng)力結(jié)構(gòu)驅(qū)使下，利用行政職權(quán)扭曲要素價(jià)格體系，推動(dòng)房?jī)r(jià)地價(jià)上漲從而獲得更多市場(chǎng)融資，運(yùn)作公共項(xiàng)目或者政績(jī)項(xiàng)目，所融得的資金已經(jīng)大大超出了征稅信用的約束。在房地產(chǎn)持續(xù)宏觀調(diào)控政策下，我國(guó)土地市場(chǎng)呈現(xiàn)出流拍率上升、溢價(jià)率下降的態(tài)勢(shì)，這將導(dǎo)致地方政府土地出讓收入大幅銳減或同比少增，弱化了地方政府投融資平臺(tái)土地資產(chǎn)的升值和償付預(yù)期，削弱了地方政府在融資平臺(tái)違約情況下的代償能力。一旦地價(jià)和房?jī)r(jià)走下行通道，將會(huì)引發(fā)地方政府項(xiàng)目的資金鏈斷裂、抵押物價(jià)值的損失、銀行的支付危機(jī)等。因此，地方政府依賴(lài)土地財(cái)政進(jìn)行的地方債務(wù)融資面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，必須探索建立新的機(jī)制來(lái)釋放地方政府投融資平臺(tái)對(duì)土地的依賴(lài)。

運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資平臺(tái)的創(chuàng)建、運(yùn)行、融資、投資等過(guò)程由地方政府一手操控，沒(méi)有有效的約束和監(jiān)督機(jī)制，在平臺(tái)公司的運(yùn)作中存在不規(guī)范行為會(huì)導(dǎo)致地方政府投融資平臺(tái)違約風(fēng)險(xiǎn)的上升，如地方政府將諸如政府辦公大樓等沒(méi)有實(shí)際經(jīng)濟(jì)收益的政府財(cái)產(chǎn)充當(dāng)注冊(cè)資金、使用同一筆資金作為平臺(tái)企業(yè)的注冊(cè)資金和項(xiàng)目啟動(dòng)資金、挪用關(guān)聯(lián)的企業(yè)貸款等。而更為常見(jiàn)的是，在地方政府投融資平臺(tái)融資的過(guò)程中，地方政府經(jīng)常直接或間接地使用地方財(cái)政擔(dān)保的形式貸款，而這類(lèi)擔(dān)保是沒(méi)有法律效力的。一旦投融資平臺(tái)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，償債依賴(lài)于地方政府的償債意愿，而沒(méi)有強(qiáng)制的法律措施。另外，我國(guó)的同級(jí)地方政府投融資平臺(tái)公司同時(shí)受控于當(dāng)?shù)氐胤秸@就造成許多投融資平臺(tái)之間相互擔(dān)保，多頭舉債，地方政府同一項(xiàng)資產(chǎn)多次擔(dān)保，這些行為就使得地方政府出于自身短期績(jī)效考核的目的選擇過(guò)度負(fù)債來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。不規(guī)范的運(yùn)營(yíng)、缺位的監(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致了地方政府投融資平臺(tái)違約風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率的大幅提高。

地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)防范建議。拓寬融資渠道，松綁政府信貸束縛。一、以政府征稅信用為主，消除土地等實(shí)物資產(chǎn)抵押。明確政府信貸市場(chǎng)應(yīng)該以政府的征稅信用為主。土地等實(shí)物資產(chǎn)抵押權(quán)的使用是地方政府使用公共權(quán)力擴(kuò)大融資規(guī)模從而追求經(jīng)濟(jì)利益的重要方式，因此，改變抵押機(jī)制成為徹底避免地方政府發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的主要方法之一。二、引入并創(chuàng)新金融工具，促進(jìn)政府融資的市場(chǎng)定價(jià)。建立地方政府債券、市政債券等多種金融工具并存的地方政府信貸市場(chǎng)，建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，完善債務(wù)管理制度，能夠?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)辟更多具有競(jìng)爭(zhēng)力的融資來(lái)源。例如，適當(dāng)放開(kāi)中長(zhǎng)期地方債，擴(kuò)大債券融資規(guī)模，鼓勵(lì)資信能力強(qiáng)、還債有保障的地方政府發(fā)行城投債，加快行政化的企業(yè)債向市場(chǎng)化的公司債的轉(zhuǎn)型。三、允許采用“借新還舊”機(jī)制，實(shí)行嚴(yán)格的內(nèi)部控制。地方政府債務(wù)中短期償債壓力較高，這是普遍存在的問(wèn)題。對(duì)于短期內(nèi)的償債壓力，一方面可以由中央政府通過(guò)提供專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼，另一方面可以適當(dāng)放松投融資平臺(tái)“借新還舊”的口子，延緩地方政府的還款壓力，將問(wèn)題放在一個(gè)長(zhǎng)期的情況下解決。允許“借新還舊”是一種發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)施的政府融資模式，可以有效擴(kuò)張政府的借債能力和規(guī)模，在提升發(fā)展水平的同時(shí)防止金融危機(jī)。

制定透明化監(jiān)管架構(gòu)。一、統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑，建立統(tǒng)計(jì)制度。目前，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的口徑眾多，平臺(tái)公司眾多，給債務(wù)規(guī)模統(tǒng)計(jì)帶來(lái)了困難。統(tǒng)一地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，建立統(tǒng)計(jì)制度，在統(tǒng)計(jì)制度層面予以規(guī)范，一方面可以減少目前多口徑統(tǒng)計(jì)的成本，另一方面能夠傳遞更為真實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。以此提高平臺(tái)公司的信息透明度，改變當(dāng)前的政府信息披露嚴(yán)重不透明狀況，促進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)的顯性化。二、規(guī)范平臺(tái)運(yùn)作，提高市場(chǎng)化水平。規(guī)范發(fā)展地方政府投融資平臺(tái)，提高地方政府投融資平臺(tái)的市場(chǎng)化運(yùn)作水平，完善投融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)。平臺(tái)公司作為公司制的市場(chǎng)主體，要逐步弱化政府信用，強(qiáng)化公司信用，重點(diǎn)培育平臺(tái)公司的市場(chǎng)功能和企業(yè)信用。三、提高監(jiān)管水平，健全管理制度。加強(qiáng)對(duì)投融資平臺(tái)運(yùn)行過(guò)程的全方位監(jiān)督管理。從法律層面上對(duì)地方政府舉債、債務(wù)資金投向進(jìn)行規(guī)定。

提高還款保障能力。投融資平臺(tái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)螺旋式上升的過(guò)程。投融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模的可持續(xù)性上升能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展反過(guò)來(lái)能夠增強(qiáng)投融資平臺(tái)的還款保障能力，提高投融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模上限，負(fù)債增加又能夠進(jìn)一步促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這其中的一個(gè)重點(diǎn)鏈接在于還款保障能力。推行“小政府，大市場(chǎng)”理念，轉(zhuǎn)變投融資平臺(tái)以地方政府收入作為主要還款保障的方式，調(diào)整平臺(tái)公司現(xiàn)有的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，加大經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)置換公益性資產(chǎn)的力度，提升地方政府投融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)質(zhì)量，提高平臺(tái)自身收益，增強(qiáng)公司自我“造血”功能和可持續(xù)發(fā)展能力，充實(shí)投融資平臺(tái)的資本金，增強(qiáng)平臺(tái)自我償債的能力。

（作者單位：南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

□本欄編輯/白華鮮