企事業單位小金庫治理問題淺析

葛娟麗

【摘要】在全國范圍內深入開展的小金庫治理工作是黨中央、國務院著眼于完善社會主義市場經濟體制，推進黨風廉政建設和反腐敗工作做出的一項重要決策部署。本文深入分析了小金庫的成因、表現形式、危害性及治理的必要性，并從思想教育、群眾支持、源頭治理、財務集中、強化內審、內控活動等六個方面探索了小金庫治理的有效途徑。

【關鍵詞】小金庫；成因；治理措施

一、小金庫的界定

近年來，全國各地區、各部門精心組織小金庫治理工作，取得了明顯成效。小金庫，即為違反法律法規及其有關規定應列未列入單位法定賬戶的各項資金含有效證件及其形成的資產。如何準確理解和定性小金庫應注意三個問題：

1.對小金庫的認定，不強調設置小金庫的手段或使用目的；認定是否屬于小金庫問題，不看性質是否嚴重和惡劣，僅看是否符合小金庫認定的要素和要件。重點應關注資金資產是否列入單位符合規定的賬戶內核算。

2.小金庫的認定同會計核算一樣強調主體。會計法規定，獨立的法人單位需要依法設立賬戶，其財務收支必須真實完整地納入賬戶內核算。部分單位或主管部門將本單位或本部門的資金轉移到下屬單位賬戶內核算，其支出由上級單位和主管部門實際掌握、支配，在這種情況下其仍為上級單位或主管部門的小金庫。

3.依據會計法規定，會計核算必須真實、完整。對于不真實的會計核算，比如與虛假經濟事項列支、虛列支出，或以沒有真實經濟業務事項的票據報銷費用、套取資金的問題我們同樣將其定性為小金庫。

二、事業單位“小金庫”的危害和治理的必要性

1.小金庫的危害。小金庫將貪腐準制度化，形成一個利益共享、風險共擔的貪腐體系，導致貪污腐敗金額巨大，危害嚴重。從宏觀上分析，小金庫的存在擾亂了市場經濟秩序，單位自營收入未納入單位賬簿，逃避了納稅義務，導致國家財政收入的減少。從微觀上分析，首先，小金庫的存在使企業收入減少、成本費用增加，導致企業凈資產縮水，造成國有資產流失；其次，小金庫的存在使企業會計信息失真，導致其不能全面、客觀、真實反映企業的經濟活動、財務狀況和經營成果，不利于企業進行成本控制決策和經營管理，嚴重影響企業正常生產經營，進而影響國家對國有企業宏觀政策的制定和相關調控措施的實施；最后，在一個單位里，小金庫的“受益者”只是少數領導，無形中導致分配不公現象，必將挫敗職工的工作積極性，影響工作效率，影響單位發展。

2.小金庫治理的必要性。截至目前，全國各地區各部門共發現小金庫58225個，涉及金額266.54億元，小金庫支出金額165.35億元，余額101.19億元。其中自查自糾發現小金庫46981個，涉及小金庫金額174.15億元，重點檢查發現小金庫11244個，涉及金額92.39億元。從單位類型看，黨政機關事業單位發現小金庫34369個，涉及金額149.63億元，國有及國有控股企業，包括金融機構發現小金庫21685個，涉及金額98.05億元，社會團體和公募基金會發現小金庫 2171個，涉及金額18.86億元。從以上掌握的數據發現，各單位私設小金庫問題較為普遍，嚴重敗壞黨風和社會風氣，甚至誘發和滋生一系列腐敗現象。深入開展小金庫專項治理工作，是黨中央、國務院著眼于貫徹落實科學發展觀、完善社會主義市場經濟體制、保持社會經濟平衡較快發展做出的一項重大決策，對于推進黨風廉政建設和反腐敗工作具有重大而深遠的意義。因此小金庫的治理勢在必行。

三、小金庫的形成原因

1.人員素質低，單位內部控制制度不健全。目前，部分單位人員素質較低，法律意識淡薄。單位內部控制制度不健全，缺乏良好的內部環境，不相容崗位和職務之間未能科學的分離，給小金庫的設立提供了機會。

2.財務工作缺乏獨立性。事業單位財務人員一般受控于單位領導，在工作上缺乏獨立性。當領導授意財務人員設立小金庫時，能以違反財經紀律為由進行阻止的甚少，大部分財務人員都惟命是從，更有甚者，還利用專業知識配合領導設立小金庫，給小金庫的設立提供了極大的便利。

3.監督和處罰力度不夠。內部監督弱化現象普遍，內審部門的權威性和獨立性不夠，無法對內部控制的有效性進行持續監督，助長了小金庫的存在。目前，對于私設小金庫的處罰主要依據的是中華人民共和國國務院令第427號《財政違法行為處罰處分條例》，尚無專有法律來約束私設小金庫的行為，法律級次不夠，威懾力弱，成為小金庫存在的動因。

四、治理小金庫的措施

1.加強思想教育，提高各級人員的思想素質。應加強各級人員思想教育，加大對小金庫的表現形式、設立的危害性、嚴重性與違法性的宣傳力度。定期組織全體職工學習財經紀律、財務管理制度，階段性進行測試，對測試成績納入職工年度考核范疇。對于新發現的小金庫案例，尤其是單位內部的小金庫案例，應及時向全體職工通報案件的事實及處理結果。對預防小金庫的學習做到制度化、常態化。

2.發揮群眾作用，做到預防與舉報并進。由于小金庫情況復雜、涉及面廣、隱蔽性強，多數屬于串通舞弊的性質，單純依靠監督檢查部門的力量不僅費時且難以達到持續、良好的效果，因此要充分調動群眾舉報積極性，發揮社會輿論和群眾監督的作用。首先要進行思想教育，讓群眾知道小金庫的界定，做到預防與舉報并進。其次，單位應當建立舉報投訴制度和舉報人保護制度，設置舉報專線，明確舉報投訴處理程序、辦理時限和辦理要求，加大舉報人的獎勵，確保舉報、投訴成為挖掘小金庫的重要線索。最后，對于打擊報復者應嚴懲不貸，對于泄露舉報人信息者也應納入嚴懲范圍。真正做到全員參與，充分發揮群眾的作用。

3.規范合同管控，從源頭上遏制小金庫的產生。用資產出租收入設立小金庫、經營收入未納入規定賬簿核算設立小金庫主要發生于事業單位的二級單位和國有企業，因此，無論憑何種單據開票，開票前與合同的核對尤為重要。合同簽訂是對外經營的第一步，在蓋單位公章時，便做好合同的登記管理及后續跟蹤管理，從源頭上遏制小金庫的產生。

4.財務集中核算，財務人員集中辦公，提高財務工作的獨立性。一般情況下，事業單位財務人員隨所服務的實體辦公，此種辦公形式下，財務人員的人事關系、工薪關系均受單位領導直接管理，缺乏工作獨立性，為小金庫的設立提供了便利。如果把事業單位的二級單位財務人員集中于事業單位總部辦公，并將其人事關系、工薪關系收歸于總部管理，在形式及實質上獨立于二級單位，能有效提高其工作的獨立性，使其能真正做到嚴格按財經紀律進行賬務處理，從而增強其抵制小金庫問題的自覺性和堅定性。同時，對于二級單位大額資金的支付，可增設總部財務主管審核，確保資金流向的真實性，以利于對其實施有效的監管，防止單位以套現方式設立小金庫。

5.加強監督，充分發揮內部審計的作用。存在小金庫問題的另一個重要原因是監督不力。鑒于此，首先應選拔有豐富會計工作經驗者擔任內部審計人員，同時加強內審人員審查小金庫方法技巧方面的培訓，提高其專業水平，確保小金庫的治理取得實效。其次，應將小金庫的治理納入日常監督管理工作中，常抓不懈，深入推進治理工作的制度化、規范化和常態化。各單位應制定財務規范管理制度、廉政風險防控制度，按制度規定、防控措施進行日常管理，使小金庫治理有章可循，年度內審重點關注風險點高的環節，真正做到預防及時。最后，小金庫的審查宜采用突擊檢查，在選擇審計程序的性質、時間安排和范圍時，增加審計程序的不可預見性，以提高檢查和審計的效果。

6.強化內部控制活動，形成有效的制衡機制。控制活動是預防小金庫設立并實現內控目標的政策和程序。第一，單位應按法定不相容崗位和職務分離的要求，結合單位實際情況，認真分析有可能產生舞弊的環節，并將其進行科學合理的分解，明確各崗位、職務的權限和相互關系，使之能夠相互監督、相互制約，形成制衡機制。第二，對事業單位的二級單位領導、財務等實行不定期輪崗制度，小金庫的設立一般涉及幾個人，只要對其中某一人輪崗，就增加其暴露的可能性，成為設立小金庫的障礙。第三，強化績效考評控制，合理設置考核指標體系。對于生產企業，應對其成本費用采用行業標準進行考核評價。當實際成本比行業標準高時，對二級單位進行考核，以便及時發現問題，降低小金庫舞弊行為發生的可能性。

參考文獻：

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[2]平涼市治理“小金庫”工作領導小組辦公室.行政事業單位“小金庫”形成原因及治理對策[J].財會研究，2011，（22）

[3]王淑娜.“小金庫”治理與行政事業單位內控制度構建研究[J].財會研究，2012，（24）