揮起法治“金箍棒”

文/劉婷婷 歐陽晨雨

揮起法治“金箍棒”

文/劉婷婷 歐陽晨雨

2013年1月1日到29日，一個史無前例的“重霾日”。一些地區霧霾日數為24天，僅五天沒有“黑云壓城”。除北京之外，天津、河北、河南、山東等多個地區也被灰霾所籠罩。

為了應對極端惡劣的空氣，北京緊急啟動了更嚴格的防控應急措施，主要在機動車、工業、燃煤、揚塵四個方面，政府帶頭停駛30%的公車，加大對大貨車遺撒、尾氣超標等查處力度，讓百余家重點排污企業、規模較大的排污企業停產。

頗為嚴厲的措施，折射出政府鐵腕治污的決心和態度，但并非釜底抽薪的良策。從長遠來看，只有拿起法治的武器，才能有效驅散霧霾。

修法留住藍天

代表民聲的“兩會”，自然不會放過霧霾這個關鍵詞。

第十、十一屆全國人大代表，重慶市律師協會會長韓德云曾連續七次向全國人大提交建立官員財產申報與公示制度的建議，答復是“正在積極開展工作”“適時向全國人大提出立法建議”“結合實際對制度設計進行了研究論證，并已經著手起草建議稿”等，卻遲遲未見實際“戰果”。但是，與之形成鮮明對照的是，霧霾立法在短短的時間內，就迅速轉到了討論立法的環節。來自社會公眾的強烈支持，讓霧霾立法罕有異議。

2013年1月29日上午，在新浪微博擁有千萬粉絲之眾的北京市人大代表潘石屹發起了相關投票，呼吁盡快出臺《空氣清潔法案》，近3萬人參加投票，超過98.8%的網民支持立法。

在2012年年初的河北省“兩會”上，一份“關于改善和提高省會大氣環境質量的建議”被列為政協會議“一號提案”。2013年11月，《四川省灰霾污染防治辦法》向社會公開征求意見，獲得投票數居前三。在12月5日該省政府法制辦召開的立法項目聽證會中，“治霾辦法”同樣成為專家學者和法律工作者呼聲最高的擬立法項目。

2014年年初，剛從國外出差回來的陳光標，熬夜錄完了一段音樂視頻——《立法治霧霾》。“睜開眼睛看看環境，空氣已變奢侈品；當醫院如此擁擠，富裕有何意義？只有立法才能治理，健康一刻都等不及；減少排放依法執行，讓環保先于經濟”，意圖盡在字里行間。

既不是全國人大代表，也不是全國政協委員的陳光標，已是連續14年旁聽“兩會”。這次，他不僅推出了歌曲《立法治霧霾》“建言”，還準備了長達2000字的文字建議《制定〈霧霾防治條例〉，依法治理霧霾》。

在強大的公民力量推動下，地方相關立法有如雨后春筍。2013年1月29日，北京市發布《大氣污染防治條例(草案送審稿)》，面向公眾征求意見。這部環保法規明確，遇到大氣嚴重污染等環保突發事件，可責令排污單位停產，部分機動車停駛；在一定區域內機動車擬限行；停車三分鐘車輛應主動熄火；超四級風停止拆除工程等。

不到半年后，四川省出臺的《灰霾污染防治實施方案》也作出規定，如控制秸稈焚燒、整治揚塵污染、加強燃煤和油煙污染治理、加強機動車污染控制、控制高耗能高污染項目建設、淘汰落后產能、加強重點行業污染治理以及加強生態建設等。

2014年2月20日，陜西省委書記、省人大常委會主任趙正永強調，除了有計劃地關停一部分西安周邊污染較大熱電廠外，“應該為治理霧霾天氣專門立法，從源頭上防止污染”。

除了上述省份外，山東、江蘇等省份也出臺了若干地方性法規，對霧霾治理進行專項立法。不過，盡管這些地方性法規起到了“探路者”作用，但也有一些痼弊難以克服。比如，地方性法規效力有限，空氣污染單靠某個城市，即便下猛藥也難以去除頑疾。事實上，北京空氣不僅僅在于城市污染，也與周邊地區污染物傳輸有關。倘若不能斬斷污染源，就難以在一個層面取得成效。

從國家立法層面看，存在三條進路。一是對以環境法為核心的法律制度體系進行修繕，將防范大氣污染內容納入；二是另辟蹊徑，在生態文明建設領域構建一部統攬全局的國家法律；其三就是出臺“空氣清潔法”，明確各方在空氣治污中的責任，形成“跨區域聯動”效應。

環境公益訴訟的困局

需要正視的是，1986年《大氣污染防治法》就已經出臺，但自2000年以來卻一直沒有重新修訂。2010年，環保部將修訂的《大氣污染防治法》草案提交給全國人大法制辦，但至今未列入立法計劃。

牽一發而動全身。如果《大氣污染防治法》得以修訂，與之相關的《環境保護法》、《行政訴訟法》等法律也亟待有所突破。

環境公益訴訟，始終是一個難以攻克的關口。2014年3月，一則石家莊市民因霧霾狀告環保局索賠1萬元的消息引發熱議，這也成為全國首例個人狀告環保局的環境保護公益訴訟案件。

對于許多石家莊居民而言，面對300多的API空氣污染指數似乎都已麻木，因為爆表情況屢有發生。不過，該市新華區的李貴欣卻反應強烈，拿著一份行政訴狀到裕華區人民法院申請立案，讓市環境保護局成為了被告。李貴欣訴求其依法履行治理大氣污染職責，并賠償損失。按照《行政訴訟法》規定，環保部門履行保護職責不力，公民可以起訴。但是，原告能否以侵權為名要求環保局賠償，還沒有定論。目前，就霧霾問題而言，還難以確定責任主體和責任份額。

霧霾來源復雜，加之氣象影響，排放主體眾多，確定責任實屬不易。如依據環保法規，需明確污染受害者和致害企業。但就本案的霧霾污染而言，誰是污染主體尚不清楚，很難去找特定企業賠償。按照誰排放誰承擔民事賠償責任之原則，環保局并不是造成損害的直接侵權主體。要求職能部門賠償1萬元，計算標準和依據，也都是一個問題。

單就受損害事實舉證看，便有不小難度。如被告予以否認或提出異議，就需原告拿出監測結果予以反駁。對于缺乏財力和技術支持的原告，無疑是個碩大的攔路石。

從環境公益訴訟的現狀看，國家立法和司法仍有很大提升空間。盡管《民事訴訟法》修訂時，對環境民事公益訴訟做出了原則規定，但指出要專門環境保護立法予以規定，而目前環境保護立法卻缺乏規定；《行政訴訟法》對環境行政公益訴訟還沒有規定。正在修訂的《環境保護法》，雖然規定了全國性環保社團組織的訴訟權利，但到目前，該法畢竟還沒有正式通過，由誰提起環境保護公益訴訟，目前還沒有統一答案。

從之前的實踐看，在環境保護公益訴訟上的嘗試，有如“九龍治水”，有的由環保廳局提起，有的由檢察院提起，有的由中華環保聯合會等組織提起，當然也有個人來提起的，但還缺乏統一的模式。基于地方保護主義，一些地方黨委和政府給法院施加壓力，也對環境保護公益訴訟造成了困難。由此看來，李貴欣對霧霾提出的訴訟，實在不令人樂觀。假使有了法律依據，環境公益訴訟就不是難題，在公眾監督下，霧霾將得到更好遏制。

除了立法、司法，有關部門的執法同樣重要。在治理霧霾上，不乏可圈可點之處。在四川省成都市，六個部門聯合啟動為期五個月的“今冬明春揚塵污染專項整治行動”，率先將揚塵治理納入干部政績考核，每個月都會通報排名倒數的10個工地、治理效果最差的10個街辦。

2013年12月10日，一張“罰單”令人眼前一亮。按照《遼寧省環境空氣質量考核暫行辦法》，依據超標程度，遼寧首次給八個城市開出“霧霾罰單”，罰繳總計5420萬元。

浮出水面的環境稅

盡管這些舉措體現了政府的治理決心，但也有專家指出，“污染的日趨嚴重，不是沒有法律法規，而是在于缺乏有效的執行，上至國家層面的《大氣污染防治法》，下至各地方的《機動車尾氣排放管理辦法》、《沙塵防治管理辦法》等，基本規則均已建立，貫徹力度并不如意。

之前，中國人民大學法學院教授、中國環境資源法學研究會常務理事周珂表示，執法不到位、民眾自覺守法意識薄弱等，均是造成大氣污染的原因。但從更深層次看，還在于政績觀不夠端正。有專家指出，我國大面積霧霾天氣出現，主要源于近年來我國經濟增長方式的粗放，以資源高消耗、環境高污染、資金高投入為代價的GDP高速增長，導致大氣嚴重污染。

要治霧霾，先治思想。思想霧霾不除，環境霧霾也難消除，需要改變的，不僅是官員、企業，也包括一般的民眾。如果沒有從思想深處刮起一場風暴，霧霾還將繼續停留在“等風靠雨”中。實踐充分證明，在治理大氣污染問題上，法治并非唯一的良藥，綜合利用政治、經濟、財稅、法律等多種杠桿，才能更好地趕走攔路虎。

進入分稅制改革的第20個年頭，環境稅已浮出水面。今年的政府工作報告提出，做好環境保護稅立法相關工作。今年“兩會”期間，民進中央建議，在治理霧霾上更多地發揮市場作用，一方面加大環境保護投入，另一方面發揮稅收的調節作用，加快環境稅出臺。

這一說法并非空穴來風，得到了全國人大常委會法制工作委員會副主任闞珂的印證。今年3月9日，據其宣稱，環境保護稅法草案由國務院有關部門起草，在條件成熟的時候，會由國務院依法向全國人大常委會提請審議。

環顧全球，征收環境稅是通行做法。通過征收這種帶有懲罰性質的稅種，可以讓產生污染的企業付出更多代價，進而遏制污染的擴大化，消除霧霾發生的深層障礙。

曾有人表示擔憂，排污企業會將所繳納稅金列入生產成本轉嫁給消費者，造成“企業污染社會負擔”怪圈。誠然，短期來看，環境稅出臺后企業運營的環境成本勢必提高，但當前正在深化的結構性減稅政策，也為出臺環境稅預留了改革空間。

通過綜合清理環境相關稅費，將排污費等列入環境稅體系，出臺資源稅、環境稅以及對節能企業必要的財政補貼等綜合措施，企業整體稅負不會短期急劇上升。從長遠來看，適當的環境稅政策，還將刺激綠色投資與綠色就業，促進長期經濟增長，而與之關聯的生存環境，則將受益匪淺。