官員政績如何考核

胡維佳

以GDP為核心的政府官員考核，正在悄然變調。

2013年12月6日，中組部印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），規定不能簡單把經濟總量和增長速度作為干部提拔任用的唯一標準。

此后一周的時間中，各省委組織部、市委組織部紛紛在其官方網站的顯著位置轉發了《通知》內容，向系統內部傳達《通知》精神，“對此一些市委組織部門已經開始具體改革方案的研討”。有專家向記者表示，《通知》中弱化GDP考核的內容，預計將在未來一段時間帶來地方領導干部考核的諸多變化。

政府負債將是政績考核的重要指標

《通知》指出，不能僅僅把GDP作為考核政績的主要指標；不能搞地區GDP排名；中央有關部門不能單純以GDP衡量各省份發展成效；地方各級黨委政府不能簡單以GDP評定下一級領導干部的政績和考核等次。這一“四不”規定，都明確將重點指向了弱化GDP考核。

弱化GDP考核背后，是中央經濟結構調整的一盤大棋。

國家行政學院教授竹立家對記者表示，過去30多年，強調以經濟建設為中心，與此相對，GDP成了考核干部政績最重要的指標，然而實際中一些地方領導一味追求GDP增長，大舉借債搞“政績工程”，忽視對環境、醫療、教育、民生的投入，積累了諸多問題，現在到了必須抑制“GDP沖動”的時候了。

商務部國際貿易經濟合作研究院研究員梅新育亦表示，2012年中國實際GDP已超過整個歐元區，占到世界經濟的14%，未來10年世界經濟將維持在低速增長階段，中國經濟如此體量不可能獨善其身，應當抓住這一時機，盡快從過去單純注重經濟增長，轉向均衡目標發展。

基于內外部因素的考慮，未來一段時間中國經濟增長目標下調似乎已成定局。安邦咨詢合伙人、高級研究員賀軍對記者表示，部署2014年經濟工作的中央經濟工作會議，明確提出要淡化增長、突出改革，對于2014年的經濟工作，確定了調整產業結構、防控地方政府債務風險、促進區域協調發展等重點任務，而弱化領導干部GDP考核與淡化增長、規范地方融資等改革措施正是相互支持、一脈相承的。

記者采訪的多位專家均表示，弱化干部GDP考核，并非要棄經濟增長于不顧，而是要促進轉變經濟增長方式，擠掉利用地方融資盲目投資的水分，從對增長“量”的考核變為對增長“質”的考核。《通知》中強調，要把“有質量、有效益、可持續的經濟發展”作為干部考核的重要內容，同時強化“約束性指標考核”，加大資源消耗、環境保護等指標的權重，防止和糾正以高投入、高排放、高污染換取經濟增長速度。

在此之前，沒有“約束性指標”的GDP考核造成各地方盲目追求經濟的無效擴張，賀軍表示，地方政府為提高GDP增長、增加稅收，往往傾向于擴大投資，這一模式已經形成慣性，盡管市場普遍預期2014年中國經濟增長可能繼續放緩，但地方投資不但不會下降，可能還將保持一定的增長。根據安邦統計，截至2012年年底，中國地方融資平臺債務余額已達到約12.1萬億元，預計2013年地方債規模將繼續擴大，可升至約25萬億元的水平。

對于地方政府嚴峻的債務問題，《通知》中特別強調，將加強對政府債務狀況的考核，把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績工程”，這意味著地方政府長期以來以投資促GDP增長的思路將被加以“約束性指標”，唯GDP的考核現狀將被終結。

竹立家指出，干部考核指標如同一“指揮棒”，指揮著官員的為政方式，如果單純指向GDP，官員就會以提升GDP作為執政目標，如果轉而指向一個比較綜合的指標，勢必將全面改革官員的執政思路。

在賀軍看來，弱化干部GDP指標考核作為規則很容易制定，但真正實施到位并不容易。這取決于包括干部考核體制、中央與地方財政體制、投融資體制、金融體制等多項改革，地方政府需要在投資之外，找到新的拉動經濟增長的方式，具體包括推動地方經濟產業轉型、鼓勵消費、放開市場、尋求更加可持續的經濟增長方式。

專家：借鑒西方，引入多重指標

弱化干部GDP指標考核后，將加入哪些新標準？

《通知》指出，“地方黨政領導班子和領導干部的年度考核、目標責任考核、績效考核、任職考察、換屆考察以及其他考核考察，要看全面工作，看經濟、政治、文化、社會、生態文明建設和黨的建設的實際成效，看解決自身發展中突出矛盾和問題的成效”。具體而言，竹立家指出，資源消耗、環境保護、消化產能過剩、科技創新、勞動就業、社會保障等指標都可能被引入官員績效考核之中。

據了解，各地方組織部門近期接到中組部《通知》后，已開始著手研究改革現行的干部考核體系，這一過程中，在遵照中央精神的基礎上，結合本地區具體情況，其他省份先行先試經驗以及西方相對成熟的官員考核晉升思路或將提供參考。

事實上以GDP作為衡量官員政績的唯一標準，近年來在一些地區已經開始逐步淡化。如日前湖南省下發的對縣市區的考核指標中，占比最大的指標為“經濟結構指數”（12%），其次是“居民收入水平”（7%）和“社會安全指數“（7%），“人均GDP”指標權重僅為5%，與“環境質量指數”并列第四。

與湖南省不同，新疆特克斯縣和昭蘇縣在近期干部考核中突出了生態環境保護指標考核，力爭通過旅游業發展地方經濟，增加收入。梅新育對記者表示，各省份改革干部考核體制要根據自身的實際情況，不能搞“一刀切”，如具有生態資源的地區可圍繞旅游產業對干部進行考核，東部沿海地區應注重環境保護等指標，而西部一些經濟欠發達地區近期還應保障GDP指標的考核權重。

對此，《通知》中指出，政績考核要突出科學發展導向，加強對政績的綜合分析，辯證地看主觀努力與客觀條件、前任基礎與現任業績、個人貢獻與集體作用，全面歷史辯證地評價領導班子和領導干部的政績。一言以蔽之，“不光是要拋棄唯GDP論，還要全面提升官員績效考核體系的總體水平與科學規范性”。竹立家說。

如何全面提升績效考核體系的科學性與規范性，竹立家指出，西方官員考核晉升機制有很大的參考意義。西方官員晉升主要依照資歷與考核成績這兩項剛性標準，公開透明。考核根據不同崗位的工作內容，將其細化為具體指標，然后按照指標進行量化考核。這一過程中強調的不是GDP等宏觀指標而是具體的崗位職責，每一位官員若能守土有責，做好自己的崗位工作，機構職能自然能夠得以實現，政府的宏觀目標也將完成。

竹立家指出，目前學術界以及各地方政府對于績效評估的研究尚不充足，要想真正實現現代治理體系的規范化和科學化，需要集中力量制定全國統一的模板，由中央出臺具有普遍性的績效考核模板，將GDP、環境、社保、教育等多重因素納入考核體系。考核模板出臺以后，各個地方根據本地實際情況，在權重分上加以區分。竹立家認為，執行好政績考核新規，對于轉變政府職能、建立現代國家治理體系具有非常積極的意義。

（摘自《決策探索》）