關于創新社會治理體制的幾個問題

王拓涵

隨著我國改革向縱深發展，社會治理的重要性更為凸顯。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，全面深化改革的總目標是完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。我們應該如何正確理解和準確把握這個總目標？從社會學的角度出發，我們應該如何看待黨中央在創新社會體制的改革方案中，從“社會管理”到“社會治理”的變化？“社會治理”與“社會管理”這兩個概念，在理念上有什么區別？社會治理涉及到的核心問題，以及在未來改革中會遇到的挑戰和困難是什么？本刊記者就此采訪了清華大學社會科學學院院長李強教授。

如何看待“治理”概念的提出

領導文萃：在全面深化改革的總目標的概括中，“推進國家治理體系和治理能力現代化”是第一次提出的。我們該如何理解，它的內涵是什么？

李強：通讀十八屆三中全會《決定》全文，可以看到有很多全新的理念，這些理念所反映出的改革力度之大、范圍之廣都是空前的。 這次改革的總目標中使用了“國家治理體系和治理能力的現代化”這樣的表述，其實是表達了關于深化改革的基本原則。可以說，在我們歷來的政府改革的文件中，“推進國家治理體系和治理能力的現代化”的表述還是第一次出現。

中國經過三十多年的經濟體制改革，國家在經濟建設方面取得了重大成果。中央提出了經濟體制、政治體制、社會體制、思想文化體制、生態體制“五位一體”的觀點。蘊含這種思想的改革方案已經大大超越了以往單純的經濟體制改革思路。這次改革將總目標概括為“國家治理體系和治理能力的現代化”，足見這是一個全方位的改革方案。尤其在理念上，提出了“國家治理體系”這樣的新概念。

“國家治理體系”的概念，可以說是與國家、政府密切聯系在一起的。可以看出，這個改革的《決定》已經不再是一個單純的經濟體制改革的問題，雖然經濟仍然在整個改革中占據很重要的位置。但通讀《決定》全文，我們可以發現，本次改革還講到了經濟、政治、社會、文化、生態所有方面。從這個意義上說，當提出“國家治理體系”這個概念的時候，這已經是一個全方位的、總體性改革方案了。

“國家治理體系”這個表述包涵了一個很重要的概念：“治理”。學術界、理論界對“治理”的理解是有共識的。從全球的角度來看，“治理”是一個現代文明體系的新概念。與傳統的“管理”相比，“治理”概念更加強調多元參與，它不是一個簡單的、單方面的控制概念，而是一個多方參與的“互動”的概念。這一點是治理最突出的涵義。

總目標中還使用了“現代化”這個概念。過去我們對“現代化”意義的理解是比較狹隘的，比如過去，國家提出建設“四個現代化”，包括工業、農業、國防、科技。這就是說，我們過去并沒有意識到“現代化”其實應該是一個全方位的概念。隨著改革開放以來，經濟的快速增長，我們愈發地意識到，包括政治、經濟、文化、社會、生態等在內的諸多體制都面臨著進入到現代化體系中來的任務。總目標的描述強調了市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、文明生態五位一體。

如何理解從“治理”到“管理”

的變化

領導文萃：在創新社會治理體制的改革方案中，“社會治理”取代了我們過去的“社會管理”，如何理解從“治理”到“管理”這種變化？

李強：首先，我們要來回顧一下以前我們提出的“社會管理創新”這個概念。在2004年黨的十六屆四中全會的文件中“社會管理創新”第一次出現。那時黨中央提出了兩個新概念，一個是“社會建設”，一個是“社會管理創新”，后來的十七大報告、十八大報告一直是延用這個概念，而這一次，《決定》的總原則提出了“國家治理”的概念。“國家治理”的概念是五位一體的改革思想，那么這個“五位一體”體現在社會方面，當然也就是從“社會管理”到“社會治理”的重要變化。我覺得，首先必須承認，“社會管理”的概念從2004年起一直延續到十八大，也是很有創意的。因為在此之前黨中央沒有提出社會建設思想，可以說，正是通過2004年到現在這樣長一段時間的經驗總結，黨中央進一步提出了社會治理，把管理概念變成了治理概念，可以說，這是在理念上又往前推進了一步。

那么，這個“治理”和“管理”有什么不同？我覺得，這并不是一個簡單的詞義的區別，不是查《新華詞典》或《辭海》就能看到的區別。從“管理”到“治理”的變化積累著從2004年一直到2013年社會建設方面的長時期的經驗和教訓，我們在處理社會建設和社會管理方面，碰到了一系列的問題和難題，在處理這些問題和難題的過程中，我們逐漸意識到了，用“治理”這個概念更能體現出創新社會體制的新意。

領導文萃：“社會管理”與“社會治理”在理念上有哪些區別？“社會治理”的特點是什么？

李強：“社會治理”在含義上確實與過去“社會管理”有很大區別。當我們講到“管理”概念的時候，我們往往把它解釋為包括管理者和被管理者，強調管理一方對被管理一方施加的力量，“社會管理”其實比較接近于我們社會學中“社會控制”的概念。社會控制從來都是指政府機關等政府力量，對整個社會體系的規范性活動，而治理在這一點上和管理產生了重大的區別。

第一個特點：治理概念更強調“雙向互動”的過程。從“管理”變為“治理”其實是從“單向指令”變成“雙向互動”的過程，這也是治理與管理的第一個重要區別。“社會管理”是黨和政府出臺各種法規，然后下級執行法規這樣一個過程，也可以叫管理和控制的過程。而今天我們意識到，隨著整個社會的發展和發達，基層社區、 廣大人民群眾，已經產生了強大的社會活力。如果我們簡單拷貝原來的單向的控制性管理，會引發很多社會矛盾。比如在網絡上就形成了管理者和被管理者之間的不協調，甚至是沖突的現象。最后往往演變為網絡事件。而治理過程既包括從上到下，也包括從下到上，是一個互動的過程。以網絡為例，我們發現，其實廣大的網民所提的意見也很有參考價值。現在政府決策上經常參考網民的意見。僅從網絡這個例子就可以看出，我們從“單向管理”變“雙向互動”了。從簡單的從上到下變成了既有從上到下也有從下到上，實際上是一個互動的過程。互動是治理概念非常明確的特點，相對來說，管理是比較傾向于操縱的、控制的、管理和被管理的。

第二個特點，治理概念更加突出“參與”的要素。過去的參與多是政府動員式的。政府一方往往承擔的任務過重，而對于參與社會建設的社會力量一方，沒有做太細的深入的分析，比如究竟有哪些社會力量的參與。那么在治理的概念里面，強調的是多方參與的力量。強調多方力量的參與其實是尊重人民群眾的主體地位的體現。我在以往分析社會管理和社會建設誰是主體的文章中提出過，如果把主體僅僅看作黨和政府，這個是有問題的。因為社會建設和社會管理其實是千百萬老百姓自身的事情。從黨的理論上看，從來都講的是人民群眾是社會的主人。我們應該強調人民群眾是主人翁，強調他們的主體地位。而黨和政府其實更多的是一個服務性質的作用。這樣治理概念就把多方參與這件事情講清楚了。在多方參與中，究竟誰是主體誰不是主體呢？我覺得，用治理的概念來分析，在參與的過程中，大家是平等的、是共治的。

所以，我覺得社會治理的概念在這一點上是理論上的很大突破，過去我們始終沒有想清楚誰是主體的問題。我們講政府起主導作用、指令性作用，這都沒有問題。但是多方參與的思想，包括了黨、政府、社區、居委會、老百姓，城鄉的廣大人民群眾。馬克思主義原理歷來強調，人民群眾是社會的主體、是歷史的創造者、是社會變革的決定力量。所以從這一點上看，治理將多方參與的涵義做了很正確的定位。

第三個特點是：治理概念實際上強調的是“合作、協商、伙伴的關系”。我們過去用社會管理的概念，突出的是“管”，管理更多地強調管理者與被管理者的關系，管理的過程很難說是合作和協商的過程，因為管理更多的是發指令和控制的過程，所以管理者與被管理者之間并不是一種伙伴關系。而治理的概念不是一個簡單的統治和管理，治理更多強調的是合作，合作的特點比參與的特點更往前進了一步。也就是說，在互動的過程中有合作也有協商，可以說更多的是一個民主的過程。我們的社會變化太大，恐怕很多事情都需要通過民主協商的辦法來解決，這里面就包括了一個廣泛征求意見的過程，所以我們強調合作者他們之間的平等關系，這是治理第三個特點。

第四個特點是：治理概念是對傳統的“官本位”思路的突破。中國社會有幾千年的封建主義傳統，雖然君主制在上個世紀已被破除，但是實際上君主制對今天的文化影響還是很大的。迄今為止，中國社會破除官本位的任務依然非常艱巨。官本位在處理社會問題方面有一個大弊病，就是如果我們是官本位的思路，那必然不是民本位，這就導致在遇到社會問題的處理上不能很好地處理政府和社會關系。而政府和社會的關系正是治理的概念要解決的核心問題，在處理政府與社會關系時，治理的思路是民本位的思路，而不再是官本位的思路了。治理從理論上來說，是強調民本位，因為畢竟十三億中國人是最廣大的社會力量的來源。我們強調民本位其實是尊重廣大人民群眾的主體地位。從這個意義上說，治理的提出也是對于傳統的“官本位”思想的一個突破。

第五個特點：治理概念在全球視野中是一個現代化的概念。治理的概念從方法上看實際上是一個現代理念。在學術界，對此已經有了一定的共識。從國際上看，治理和“善治”的概念越來越流行起來了，這也反映出全世界的一個總體趨勢。這個總趨勢就是指在社會建設中使用現代文明的理念、文明的方式、文明的手段來處理社會事務、解決社會問題。所以，治理反映的是一個比較文明的理念，尤其突出的是“法治”的思想。治理本意是強調有立法的、依法的，通過法治解決問題的過程，它強調一切事務運行過程不是少數人在操縱，而是尊重多數人的意愿和選擇。在治理的觀念里面比較強調公開性，比較強調透明的原則。

領導文萃：在全面理解了“社會治理”概念的內涵和特點之后，我們想知道，“創新社會治理體制”與過去的“社會管理創新”有怎樣的內在聯系？這其中的理論演進過程又是怎樣的？

李強：我們是在社會這個層面來分析管理與治理的區別。可以說，一直到黨的十八大報告，文件都還是在使用社會管理的概念。這次三中全會是第一次提出社會治理。這樣的變化并不是對過去社會管理的否定。實際上，通過這么多年的實踐探索，正反兩方面經驗教訓的總結、吸取，社會治理的表述方式對于社會管理而言是一個完善和提升。但這并不等于我們在否定過去，并不是說管理的概念就是錯的。黨和政府在2004年提出社會管理之后開始實踐社會管理創新，這個改革的實踐到現在已經有九年的時間，那么我們現在的新提法實際上是政府在總結和完善以往這一段時間經驗的基礎上，提出了新的社會治理的理念。

在理論的演進過程中，曾經有過從“四句話”到“五句話”的變化。2004年黨和政府最早提出了社會建設和社會管理創新。在當時，這同樣是一個全新的改革探索。在十八大之前，黨中央曾經開過一系列社會管理創新的會議，那時候就形成了四句話，內容是“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”，到黨的十八大又加上了第五句話“法治保障”。這五句話就是往前走了一步，加上了法治保障的內容。法治保障的強調，其實意味著未來對于社會問題的解決都要納入法治的范圍，這樣的思路是在把法治的理念更完善和系統化。本次改革方案，沒有再使用過去的說法，四句話、第五句話都沒有使用。但這并不是說現在和過去就不一樣了，如果比較起兩者的區別來，就是過去沒有太強調人民群眾的主體地位，互動、參與、透明的現代化方法，這在整個理念上有了很大的前進，這些都是理論發展的過程。

“創新社會治理體制”的

五大創新之處

領導文萃：從您所說的思路出發，您認為創新社會治理體制將從哪些方面入手？創新包括什么具體內容？

李強：我們在文件里可以看到，這次創新社會治理體制改革的內容強調了“政府治理”、“社會自我調節”、“居民自治”、“良性互動”這些概念。像這些概念在以前的改革方案中并沒有出現過，所以，我們可以從以下幾個方面來討論本次創新社會治理體制改革的創新之處。

第一，在創新社會治理體制中，對“政府、社會、居民”三方力量的強調。這次改革實際上是在講三方力量及它們之間的關系，三方是指政府、社會和居民。傳統上我們強調政府的主導作用，因為中國自古以來就有一個很強大的政府。但是這次使用了“社會自我調節”的概念，這是一個很大的進步。這和整個文件的總體性理念是一致的。對于一個社會而言，并不是政府干預得越多越好，政府管得越多越好。過去我們總認為政府在社會建設中要對社會進行管控，要增加各種規則和法規，要進行各種審批程序，這是過去的思路。但是現在不同了，這次改革提出的“社會自我調節”概念的背后意味著對社會有了新的理解，即認為社會具有很強的社會自愈能力。在社會轉型過程中，社會矛盾和社會問題無數，處理這些問題的一個辦法就是使用政府干預的手段，但是實踐的經驗證明，政府干預多了反而產生負面的結果。

舉個例子來解釋社會自我調節能力。好比一個人得了感冒，是不是非要用抗菌素就好呢？我們最后發現，用了很多治療方法，最后還不如多喝水、多休息好得快。一個社會實際上就像一個人，人的身體很大程度上具有很強的自我抵抗力。從政府的角度出發，政府一定要相信社會的力量，就跟這次改革中提到要相信市場的力量一樣，社會也同樣有很強的自我調節能力。我們最近的群體事件比較多，通過這些群體事件可以看出，其實政府經常是反應過度的，動不動就動用特警和武警，這樣其實是損害政府形象的干預方法。

剛才提到了來自三方面的力量，政府的、社會的、還有居民的力量。這次文件里還有一點就是比較強調居民自治的概念。我們知道，在我們國家的政治體制上，一直是承認居民自治的，我們的居民委員會其實是居民自治的組織。我們的村委會其實是村民自治組織。前面我們認可了社會有自我調節的能力，換句話說，自治不是一句假話和空話。過去所有的居委會都是在完成街道指令，而所有的村支部，他們都是在完成鄉里的指派任務。在這一點上就需要創新。在今天的新形勢下，我們應該探索居民自治的多種方式和模式。其實在今天，居民自治已經有了很多的成功范例。比如江蘇的華西村、河南的劉莊、北京的蔡家洼，都是實現了一種自下而上的自治模式，我們在基層調研中也發現了很多新的居民自治模式，這些都屬于創新社會治理體制。

第二，激發社會組織活力。社會學的研究表明，對于一個社會的良性運行而言，有組織比沒組織好。社會學家達倫多夫在研究社會沖突時便提出，“組織”可以避免出現很多暴力行為和突發性的事件，因為組織是有一定的規范和管理的。創新社會治理體制的第二個重要的內容是“激發社會組織活力”。

如果翻閱以往的改革文件，我們可以發現，在凡是講到社會組織的問題，一定會出現引導社會組織健康有序發展的表述。這次改革方案中沒有重復使用過去的表述。這其中的原因其實是，我們過去并不相信社會組織，總是認為社會組織“不良性、不健康、沒秩序”，總是把社會組織看作是一種異己的力量。所以這次的“激發社會組織活力”的提法在這一點還是很有創意的。換句話說，現在我們不但不害怕社會組織，而且還希望它們能有更大的活力、發揮更大的作用。這其中變化的核心原因是對政府和社會到底是什么關系有了更深刻的理解。過去政府是比較擔心社會力量的，尤其擔心這個社會力量如果被培育起來以后，會不聽從政府的領導進而成為異己的力量。其實我們應該承認，在我們社會主義國家里，廣大人民群眾所參與的這些社會組織，他們的基本動機和目標是善意的。

這次會議在強調激發社會組織活力的時候，有一句話講得很到位，就是“限期實現行業協會、商會與行政機關真正脫鉤”，這個含義就是，過去我們的社會組織往往是官方的或半官方的，沒有真正跟廣大人民群眾接軌。大量的現象是我們的某一個領導同志退休之后，掛在某一個行業協會或商會，組織活動的范圍基本是部分官員和少數群體。這次改革文件就明確強調，所有的社會組織都不要再掛靠在政府名下。掛靠政府的本質是官本位的思路。表面上說是社會組織，是老百姓發揮作用，最后其實是少數人，像退休干部的養老機構一樣，沒有真正能發揮基層老百姓的作用。這個應該承認是在基層社會組織方面的一個很重要的新的舉措。

第三，更加強調法治保障的基本原則。在社會治理方面，如果我們問及究竟什么是最終和最基本的原則，我認為，其實還是法治。今天當我們講到社會方面的問題時，我們應該明確地了解社會群體的多元性，社會是由千百萬老百姓組成的。當改革碰到了很大的利益變遷，就常常會出現各種利益群體的矛盾和沖突，這樣整個社會方面的問題就凸顯出來。針對這些問題，政府過去曾經出臺過一些制度，比如說信訪制度等。但是我們發現，如果這些制度最后不能納入到法治的軌道上來，反而不利于問題的解決。比如，有些“上訪戶”最后就形成了老上訪戶，而這些老上訪戶的問題就長期拖著不能解決。

這次改革提出了“終結制度”，建立涉法涉訴信訪依法終結，實行把涉法涉訴信訪都納入到法治軌道來解決。從這一點上看，終結制度是對法治保障的進一步完善。其實，世界各國在處理社會矛盾和社會問題的時候，最終沒有其他選擇，就只有法律的途徑。當然，法律也有缺點，因為法律更多的是強調程序公正，強調依法申訴的程序。但是實際上，現代社會和現代國家的治理，都認為法治是唯一的出路和途徑，因為法治的對立面就是人治。雖然我們要強調人性和尊重多方利益，但是最終人治并不是把問題解決的最終辦法。法律是必須有終審的，它強調一個事物最終要遵從規則，不管是申訴方還是被訴方，最終法律都會給出一個裁決。所以法治的途徑是解決社會問題的根本出路。應該說這次從制度上對法治保障的強調還是比較突出的。

第四，創新有效預防和化解社會矛盾體制。近年來，各種群體性事件的數量激增。這些問題我們過去也有一些處理方式，但從機制上來說，我們還沒有一個很好的預防和化解這些社會矛盾的有效機制。所以這次提出要創新有效的預防和化解社會矛盾的機制。我認為，這個機制很大程度上應該創建于基層。因為實際上大量的矛盾都來自于基層，當矛盾反映到中央的時候，其實已經醞釀得很大了。很多事情完全可以在最初環節解決。我們以廈門陳水總爆炸案來分析。陳水總提出的問題并不十分復雜，他認為自己已經到了60歲，政府應該給他退休金。但是基層的工作人員認為他在戶籍上登記的是59歲。陳認為登記在他當年上山下鄉的過程中出現了錯誤。我們暫且不分析他究竟多少歲，問題是，我們確實有這樣的質疑：如果基層工作者更負責任一些，態度更好一些，認真地負起責任，翻查他的個人檔案，那么爆炸案也不是絕對不可避免的。最近很多這種類似的事件，甚至像校園殺人案、殘害兒童案等等。這一系列的大案件起因都來自基層。所以，基層人員應該多一些關心他人的精神，對工作負起責任。所以，這次強調這個預防和化解社會矛盾的機制很大程度上是要完成各種基層工作的建設，其中也包括物業、社區、居委會、村委會各種基層組織。

第五，體制的綜合性，強調健全公共安全體系。這次在文件里強調體制創新的時候還特別把安全歸納了一個方面。這個安全問題涉及的領域特別廣泛。在講安全問題的時候，頭一個就講到了食品安全的問題。可見，食品安全這件事確實和我們的社會治理之間有密切的關系。我認為食品安全這件事是多元和復雜的，因為食品從小農生產到流向市場最后到每一位消費者手中，這之間涉及到的環節非常復雜繁多。