淮安新型城鎮化進程中的人口集聚問題

程永清 宋巖澎

（程永清：淮安市教育局；宋巖澎：淮安市政府辦公室）

黨的十八屆三中全會強調推進以人為核心的城鎮化。新型城鎮化要實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由鄉到城的轉變，其基礎是人口的有效有序集聚。

一、加快人口集聚是新型城鎮化的現實需求

總體上看，淮安城市建設規模的擴大快于城鎮人口的增長，加快人口集聚既是增強城市活力、提高城鎮化質量的客觀需要，也是造福百姓、統籌城鄉發展的現實需求。

人口向城鎮集聚是農民改善生活的迫切愿望。在淮安市，純粹的傳統意義上的農民占比非常小，處于“農民工”狀態的占比非常大。2012年6月，對全市170個村民小組10033戶39323人進行抽樣調查，結果顯示，長期（半年以上）無人居住房屋1165戶，空關率11.61%；勞動力人口19797，占總人口的50.34%，戶均1.97人；實現就業18675人，占勞動力人口的94.33%，戶均1.86人，其中在外地就業10256人，占勞動力人口的51.8%，戶均1.02人。這種狀態是土地、戶籍、政策等多種原因形成的，并非農民的本意。調查表明：超七成農戶支持宅基地置換，六成農民有進城轉為“市民”意愿，且年齡越低進城愿望越強烈，其中18～30歲的新生代農民九成左右希望進城生活，以家庭為單位再加上老人、孩子，人口向城市集聚是廣大農民，特別是處于“懸浮狀態”的農民工的迫切需求。

人口向城鎮集聚是城鎮化發展的必然結果。隨著城鎮化進程的不斷加快，城市生活形態已成為當今經濟社會中的主要生活模式，對人們的生產、生活觀念產生著深刻影響。改革開放30年，淮安城鎮化取得了較顯著成效，城鎮化率由2003年的35.5%提升到2012年的53.5%，近10年間提升18個百分點，城市人口也由2003年的184.3萬人提升到2012年的256.96萬人。

人口向城鎮集聚是城鎮化可持續發展的內在要求。人是社會經濟活動的主體。有人流，才有物流、商流和資金流，才能促進地區經濟的可持續發展。根據《淮安市中心城市建設行動計劃（2012～2016年）》，到2016年全市城鎮化率將提高到60%，市區建成區面積達到180平方公里、人口超過160萬人，四個縣城建成各具特色和富有競爭力的中等城市。要實現這一目標，首先要保持人口向城鎮轉移的持續性。從中心城市發展看，目前淮安中心城市人口約142萬，還需新增約18萬人，每年需有4～5萬人向城市轉移；若按中心城區1萬人/平方公里的人口密度通行標準計算，還需新增38萬人。從縣城和鄉鎮發展看，2012年漣水、洪澤、盱眙、金湖四縣城市化率分別為44.1%、45.5%、45.3%、45.8%，縣城人口分別為30萬人、13.8萬人、19.8萬人、12.9萬人，2016年縣城人口要分別達40萬人、20萬人、30萬人、20萬人，包括重點鄉鎮在內需累計新增約40萬人，每年需轉移10萬人。

二、淮安建成蘇北重要中心城市進程中人口集聚的相對優勢

具有便捷的區位交通優勢。淮安位于長三角經濟圈和環渤海經濟圈交匯處，境內5條高速公路交匯，新長鐵路直達30多個大中城市，連淮揚鎮等高速鐵路即將啟動建設，未來將形成“米”字形鐵路樞紐，大運河、鹽河等高等級航道通江達海，淮安機場已開通香港、北京等15條航線，形成了公、鐵、水、空立體式交通網絡。

具有相對優越的環境優勢。淮安市域河湖交錯，境內水域面積占1/4；森林覆蓋率達23.6%，城市綠化覆蓋率近40%。先后獲得國家衛生城市、國家園林城市、國家環保模范城市等稱號，目前正在創建國家生態市，推進建設國家低碳城市試點，為人口集聚提供了優越的生態居住環境。

具有良好的人口潛力優勢。2012年底，淮安戶籍人口548.8萬人，現有農村勞動力195.9萬人，外出務工人員由2006年的120萬人下降到2012年的87萬人，年均返鄉就業增長8.5%；而外來務工人員由2006年約10萬人增加到2012年的23萬人，年均增長13%。

具有特殊發展階段的后發優勢。2012年淮安人均GDP已達6335美元，工業增加值958.88億元，處于向1萬美元邁進的快速發展期，處于產業集聚加快形成階段。按現有工業基礎和發展速度測算，2016年工業增加值將達1730億元，將新增30萬個以上就業崗位，為人口集聚提供了經濟基礎和發展空間。

三、淮安新型城鎮化進程中人口集聚面臨的制約因素

城鎮化步伐相對較慢。由于歷史原因，淮安是傳統的農業大市，基本農田保護面積達633.4萬畝，占全市國土面積的42%。工業化、城鎮化發展相對滯后，經濟總量、工業增加值均居全省11位，地方可用財力有限，在城鎮化方面投入能力相對偏弱，2012年城鎮化率僅高于全國平均水平0.9個百分點，較全面小康社會目標值55%還差1.5個百分點，較全省平均水平63%還存在較大差距。

“半城市化”人口較多。近年來淮安城鎮化雖取得了顯著成效，城市的吸引力正在持續提升，但從城鎮化率計算方法看，目前全市約有50萬在城市長期居住但戶籍仍在農村的進城人員，有約23萬外來務工人員，兩項累計約78萬人被計算在城鎮化率中，拉升城鎮化率約16個百分點。這部分人群的穩定性，將影響著淮安城市的輻射力，也是今后一段時期城鎮化的工作重點之一。

縣鄉區域經濟基礎較薄弱。推進城鎮化是一項系統性工程，工作重點將在縣城和鄉鎮，而淮安經濟發展“短腿”也在縣城和鄉鎮。淮安鄉鎮經濟發展實力、設施配套水平、平均財政收入、平均財政支出等均處于全省下游水平。縣、鄉鎮經濟薄弱，必然造成基礎設施投入不足、功能配套不完善，降低了農民轉市民的積極性。同時，中心城市功能配套優勢不夠明顯，沒有形成“優勢級差”，商業質態不高，同質化競爭突出，在一定程度上也削弱了人口向城鎮集聚的吸引力。

機制創新不足。自2003年淮安取消“農轉非”制度、實行戶口遷移準入制度以來，10年來從農村向市區落戶約25萬人，僅占長期在城區居住但戶籍在農村人口的1/3左右，且有放緩的趨勢。其主要原因是農民不愿放棄附著在農村戶籍上的既得利益。《土地承包法》規定：“承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。”農民不敢承擔放棄農村土地的風險。近年來，淮安在鼓勵農民進城落戶方面也進行了積極探索，但市一級城市機制創新空間有限，力度不大，總體上效果不夠明顯。

四、把握人口集聚的關鍵著力點

加快人口集聚，關鍵是要打破城鄉二元結構形成的壁壘，建立城鄉要素之間的轉換通道，既要讓農民“想進城”，更要讓農民“融進城”。解決這一問題需堅持兩手抓，一手抓農村土地制度創新，將附著在土地上的利益顯性化，探索建立城鎮發展用地與農民進城資金保障的置換通道；一手抓城鎮公共服務均等化和產業支撐力，著力提升城鎮包容性，實現進城農民真正融入城市生活、享受城市生活。重點把握以下八個方面：

建立合理的權益置換制度。隨著中央對“三農”問題越來越重視和一系列惠農政策的出臺，附著于“農村戶口”上的權益也日益增多，特別是取消農業稅并發放每畝120元左右的種糧補貼，對農民吸引力特別大，甚至有的地方出現已遷入城市的居民迫切要求回遷到農村。推進城鎮化，實現人口向城鎮集聚，必須針對農村宅基地和房屋使用權、承包土地經營權、集體資產處置收益權和惠農政策收益權等建立不同的置換制度，確保農民權益因進城落戶保值增值，不因城鎮化而受損。

剝離附著于戶口上的福利功能。淮安的城市人口遷入條件相對還是比較寬松的，但是居住在城區的農民卻大多不愿將戶口遷入城市，最主要的原因就是附著于農村戶口上的福利功能遠遠大于城市戶口對農民的吸引力。解決這一問題，通行的做法是建立以身份證為核心的人口流動制度。在現階段可分“三步走”。第一步，對農民進城落戶設定一定年限的過渡期，過渡期內附著于“農村戶口”上的權益保持不變。第二步，試行常住人口同城化待遇，對有進城意愿的“農民”允許其帶著宅基地、承包地和林地等土地權益進城，在住房、醫療、教育、就業、養老保險、失業救濟等方面，給予同等“市民”待遇，在過渡期內完成對附著于農村土地上的不同權益的合理置換，并將進城“農民”轉為“市民”。第三步，設立農民權益轉換專項資金，以政府或第三方的名義有償購買或以其他方式轉換附著于農村土地上的不同權益。

探索宅基地使用權有償退出路徑。隨著“半城市化”人員的增多，農村村莊空心化現象越來越普遍；而另一方面，由于城市人口的增多，城市規模的擴大，城市建設用地非常緊張。解決這一矛盾的辦法，就是要在二者之間建立通道。主要有三條路徑：一是根據城鎮發展規劃，對現有的村莊進行合理的整合，使人口向小城鎮集聚，集中集約利用土地；二是在農民自愿選擇的原則下，開展農村宅基地使用權及農民自住房屋貨幣化退出；三是以宅基地及自住房等值置換城鎮商品房產權。為保證該項工作的平穩推進，先期可由政府牽頭，組建或委托國有資產公司，負責農村宅基地的置換、整理、經營，統籌城鄉建設用地，推進土地整治結余指標市場化配置。為鼓勵農民進城，對進入中心城市、縣城和小城鎮在指定小區選購商品房的，可分別給予一定的貨幣補貼或政策優惠。

暢通農民承包地經營權流轉渠道。目前，制約農民承包地經營權流轉的瓶頸主要有兩個方面，一個是《土地承包法》規定，全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的土地交回發包方；另一個是農民承包地“細碎化”嚴重，“插花”現象很普遍，土地成片流轉難、規模經營難。但如果保證農民在承包地經營權流轉過程中利益不受損，就可從根本上解決這兩個難題。循著這一思路，可采行的方法有：“搭建一個平臺”，即是承包地經營權流轉平臺，組建土地股份合作公司，作為農村承包地的“蓄水池”，吸引農業龍頭企業規模經營土地，農民以土地經營權換股權后，可視同承包地退出，允許其全家遷入設區的市轉非農業戶口。“建立一項制度”，即農民承包地利益保障制度，對大部分已流轉小部分沒流轉的田塊，探索設立“保障田”，將不愿流轉的農民土地調整到保障田中，保障田的收益要不少于原田塊的收益。“抓緊一項工作”，即抓緊推進農村土地確權登記頒證，開展農村集體土地所有權、使用權地籍調查，為農村土地流轉、宅基地置換創造條件。

區別對待不同農民的需求差異。保證農民利益在土地流轉、城鎮化過程中不受損，既是中央對“三農”的一貫政策，也是農民向城鎮集聚過程中的題中應有之意，必須區別對待，滿足不同農民的需求差異。大體可分為五類：一是對長期在外務工的技能型農民，他們有一技之長，工作崗位較穩定，思想觀念、生活方式已基本融入城市，轉為市民條件已成熟，土地既是他們的牽掛，也是最后的保障和退路，可通過“土地換社保”等制度設計，解決其后顧之憂，促進其主動流轉農村土地經營權。二是對近郊農民，由于土地、集體資產等權益收益較高，財產性收入是其總收入的主體構成部分，及時做好社會保障，避免因城鎮化不徹底帶來的社會不穩定。三是18～30歲的新生代農民，他們接受了一定程度的文化教育，但基本沒有務農經歷，具有轉變成市民的強烈意愿，對城市生活基本適應，鼓勵他們到中心城區或縣城落戶。四是對外來務工人員，要在工作、生活等多方面給予關心支持，還可開展一些如“榮譽新市民”等活動，提升對淮安的歸屬感，促進他們融入淮安，增強人口流入的穩定性。五是對長期生活在城里的農民、私營企業主，鼓勵舉家遷入中心城區或縣城，老人到城市與家人享受天倫之樂、兒童到城市享受較優質教育資源。

統籌發展城鄉產業體系。產業是人口集聚的首要載體和活水之源。首先，要完善產業體系，加強城鎮規劃與產業發展規劃、城鎮規模與產業規模的銜接，形成中心城市、縣城、鄉鎮不同層級、互助互補的產業體系，吸引各個層級的人口集聚。其次，要擴大產業規模，縱向看淮安產業發展快，對人口的吸引已成加速態勢，但橫向看還有一定差距，還沒有形成真正意義上的千億元的產業體系，還沒有一個從業10萬人以上規模的產業集群。第三，要推動“產城”融合，圍繞產業發展需求完善城鎮功能，發揮產業對城鎮的支撐作用，以產業發展促進城鎮擴張、增強城鎮對人口的承載能力，促進中心城市、縣城、鄉鎮分別形成千億元、百億元、十億元產業體系，實現工業化和城鎮化互動發展。

建立包容性的城鎮運行體系。讓農民認同城市、融入城市，不向農村“返流”，享受與市民同等的生活質量，是城鎮化的核心內容。包容性的城鎮運行體系主要體現在四個方面：一是文化包容。不歧視、不排斥農民生活的一些習慣、方式，容許其有個從農民向市民逐步轉變的過程。二是制度包容。對進城農民的待遇以制度形式予以明確，及時將轉戶居民納入城鎮就業服務和政策扶持范圍，保障進城農民享受與城鎮居民同等待遇。三是空間包容。按照人口發展規劃，完善基礎設施配套，合理配置學校、醫院，落實住房保障、醫療保險、生活救助等社會保障，使農民進城后能在就業、就學、就醫等方面享受同城待遇，實現公共服務均等化。四是生活包容。及時做好土地使用權置換和城鎮生活保障之間的銜接，研究制訂醫療、保險等城鄉之間順暢快速有效轉換的辦法，讓失地農民及時感受到城市生活的便捷，促進舉“家”進城落戶，舉“家”共享市民生活。

堅持人口集聚總量與城市承載能力協調發展。淮安正處于城鎮化快速發展期，2016年城市化率將達60%。到2020年、2030年，隨著城市水平的不斷提高和淮安作為蘇北重要中心城市影響力、輻射力、帶動力的不斷增強，城區人口集聚的規模也將迅速擴大。必須規劃先行，遵循城市發展規律，留足城市發展空間，防止因人口及城市布局缺乏預見性規劃，城市基礎設施承載力嚴重不足，帶來交通擁堵、環境污染、秩序紊亂、運行低效等一系列問題。要著力研究如何挖掘本土文化和自身特色，探索差異化、特色化發展。淮安中心城市的“一廊四區多片”，漣水的教育生態、洪澤的濱湖旅游、盱眙的山水文化、金湖的水鄉園林等特色定位，以及8個重點鎮、20個特色小城鎮的規劃，較好地彰顯了淮安城市的特色。但這只是總體定位，要真正得到落實還需花大力氣、下細功夫，關鍵要堅持“規劃權上收”，確保規劃的權威性、法定性，同時要探索“管理權下放”，確保實施的科學性、實效性，做到特色城鎮、產業優勢、人口集聚的同步發展、有序發展，從面上促進和帶動淮安經濟社會的協調發展。