以法制化方式推動公務員職業道德建設

黃明理

（作者系河海大學公民道德發展與人的現代化基地教授，《河海大學學報》副主編）

公務員由于自由裁量權較大而引起的公利與私利沖突的嚴重性、公共管理活動的復雜性、行政行為選擇困境的常態性以及公務員職業道德實踐的復雜性等問題，都需要通過有章可循、有理可依的法制化方式來推動公務員職業道德的真正落實。

一、公務員職業道德法制化是公務員職業道德建設的根本保障

我們說道德主要依靠柔性力量來維持（法律則主要借助于剛性力量），道德的價值也主要體現在主體的自律，但這并不是說，二者在維持方式上不能相互借鑒。由于道德與法律在內容上相互滲透，因此，在維持力量上也應當相互依托。不應當將二者對立起來，只是說法律主要依靠剛性力、道德主要依靠柔性力，不是說法律就排除柔性力量、道德必須排除剛性力量。

當然，公務員職業道德之所以必須借助于法制力量走法制化道路，主要不是應當從法律與道德之間的聯系角度去說明，更應當從公務員職業自身的特殊性角度去尋找根據，職業道德之不同于一般道德就在于，它因職業的差異性而具有其特殊性。公務員掌握著社會公共資源和公共權力，資源與權力具有誘惑性和腐蝕性。不受約束的權力極易產生腐敗，這是不以人的意志為轉移的規律，而腐敗不僅使廣大民眾的公共利益受損，也會給公務員帶來災難性后果。公務員職業道德法制化為公務員的公務行為設置了一條高壓線和警戒線，它對公務員起到提醒、警醒和保護作用。公務員職業道德法制化并不意味著否定公務員自身道德生活的自覺能動性。既然公務員職業道德也是道德的一般，它的維持當然離不開公務員的道德自覺與自律，問題在于不同的道德自身具有不同的特點，進而在維護力量上也會有所區別或倚重。例如，社會公德這是最底線的道德，它就必須更多地借助于法制的力量。公務員職業道德的法制化能夠借助外部強制力量推動職業道德由他律向自律升華，最終實現公務員職業道德的內化和信仰化。當公務員真正認識到如何對待公務員職業道德關系到自己的命運前途時，他就會積極地將其內化為道德自律。

公務員職業道德法制化是世界發達國家公務員職業道德建設的普遍做法和基本經驗（當然同時也是那些忽視公務員職業道德法制化的國家腐敗盛行的重要教訓）。美國在“二戰”結束后，國家行政權力日益膨脹，行政官員的道德問題日益突出，為此，美國先后制定了《政府道德法》、《政府道德改革法》、《行政部門雇員道德行為準則》等，對公職人員在行使公共權力、進行公共管理和提供服務等活動中可以做什么、不可以做什么以及違反規定會受到什么懲罰等，都做了詳細而嚴格的規定，使腐敗現象得到了有效的遏制。韓國對公務員也制定了一系列的法律化的道德律令，如《國家公務員法》、《地方公務員法》、《公職人員倫理法》、《公務員服務規定》和《防止腐敗法》等，2002年還成立了防止腐敗委員會這一專門的組織機構來推行公務員職業道德法制化的進程。我國行政倫理法制化進程也在逐步探索中前進。1952年，政務院通過了《中華人民共和國懲治貪污條例》，這是新中國成立后第一部系統的反貪污法律文件。改革開放以來，公務員職業道德法制化進程進一步加快，特別是1997年頒發了《中國共產黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》，第一次對黨員干部如何廉潔從政作了詳盡的規范，是我國第一個較為系統的黨員廉潔從政的準則。2005年制定了《中華人民共和國公務員法》，標志著我國公務員職業道德建設步入了法制化的軌道。

總之，將公務員職業道德法制化，特別是健全遏制腐敗的制度是公務員職業道德建設的根本保障。賦予公務員職業道德以法的強制力量不是為了消極懲處，而是為了更好地保護公共利益不受侵犯和保護公務員自身利益。制度引導人性，制度好可以使壞人變好，制度壞可以使好人變壞。如果對違反職業道德的行為過于寬容，缺乏剛性的法制力量的懲處，就會使其不道德行為的收益遠大于其行為成本。這種情況對信守公務員職業道德的人也是不公平的，并且它還會起到非常壞的示范效應。

二、公務員職業道德法制化的主要內容

公務員道德法制化是一個系統工程，它主要包括公務員道德法律化、具體部門公務員道德的制度化和外部條件保障的優化等環節和因素。公務員職業道德法制化的主要內容包括以下方面：

對公務員職業道德進行立法。這一點似乎比較容易做到，因為西方發達國家的成功實踐為我們提供了直接的經驗借鑒，但在我國具體做起來尤其是執行起來卻一定相當復雜而艱難。因為它要將公務員職業道德分解為更加詳細而可操作的規范，并將其制度化，如對公務員的財產進行規范，制定財產申報制度、公開個人財務、嚴禁收受禮品等；限制公職以外的活動，嚴禁經商等營利性活動；禁止公權私用，即禁止利用公務行為直接獲取私利等；禁止不當使用國家財產和未公開的政府信息等；因利害沖突而回避（如任職回避和公務回避）等；離職后就業行業的必要限制等。以上內容經常是公務活動與私人交往相混雜，難以區分。近年來特別是自2012年以來，中共中央組織部和國家公務員局在全國開展公務員職業道德主題教育活動，它與以往的教育活動不同之處在于通過教育使公務員們改變過去所謂公務員道德是軟約束的觀念，讓他們明白，公務員道德是法制化的剛性要求，我國公務員道德建設的未來道路就是法制化之路。把職業道德作為公務員選拔使用的重要標準、考核獎勵的重要依據、監督約束的重要手段，這不再是一般性的號召，而是要賦予其法律的力量和至上的權威性。如此，必能為公務員樹立起以德修身、以德服眾、以德領才、以德潤才、德才兼備的鮮明導向。

建立和完善對違反公務員職業道德行為的懲處機制。這其中主要包括懲處和監督機構的設立、功能和權限的規范與完善等。懲處可以分為司法機關的懲處、行政機關的懲處以及立法機關的懲處。在立法機關或中央行政機關的領導下，設置相應的倫理監督或調查委員會，獨立開展倫理監督和調查工作，向立法機關或最高行政領導負責。同時，對上述專門機構規定其懲處的權限和程序，并賦予其受理舉報、揭發等職能。

不同系統和具體部門要將本系統內的公務員道德制度化。也就是說將公務員共性的基本道德要求根據本系統和本部門的工作特點細化后再納入到日常工作中去，并將其規章制度化，它既包括對違反公務員道德的懲處，更包括對模范履行公務員道德的公務員之獎勵。在具體部門將公務員道德制度化的實際操作過程中，會出現一種偏向，即重懲處、輕獎勵，這一方面是由于把公務員道德法制化片面地理解為消極、懲罰，忽視了其積極引導和激勵的功能；另一方面是由于相對于獎勵而言，違反公務員道德的現象相對較少，具體違反了什么也是明顯的，因此，懲處容易實施。獎勵之所以更難操作，是因為獎勵不僅僅是物質上的獎賞和精神上的表彰，還要落實到公務員的重用與提拔上來。因為這對公務員來說是其最主要的利益所在。在公務員任用的民主化程度還遠遠不理想的今天，領導的意志和上層關系網的因素還起著非常重要的作用，這就使得在關系到公務員前途命運的關口，道德的因素難以發揮應有的作用。這是目前制約公務員道德內化的最重要原因，也是短期內無以徹底克服的因素。這就是說，公務員道德要發揮其應有的作用，還需要政治民主化進程的提速。

三、公務員道德法制化的外部保障條件

公務員道德法制化是系統工程，無法必壞事，但徒法不成事。公務員道德法制化的外部保障條件是重要支撐，它主要包括以下三個方面：

真正落實公務員選拔任用的民主集中制度。要把道德素質和民心民意兩個因素作為核心的考量指標，盡量減少上級領導的干預，杜絕任人唯親現象。這樣能有效減少或避免公務員違反職業道德的機會。如果公務員大多數人覺得重用或提拔缺乏公平公正，不僅心理失衡，而且還會使他們覺得公務員道德不過是遮羞布和騙人的法術；那些靠關系提拔的人也會有強烈的不安全感。這些年一些公務員尤其是一些官員屢屢造訪一些所謂風水“大師”，所謂“不信馬列信‘先生’，不問蒼生問鬼神”的情結，也是上述不良官場生態的折射。

為公務員提供基本和有尊嚴的物質生活保障。由于我國公民的生活條件遠未達到發達國家的水平，人們的思想境界同樣也遠未能超越個人利益優先的境界，選擇職業時無法排除謀生、求利的動機，很多人進入公務員隊伍的主要目的之一就是求得有一個很好的生活條件，尤其是他們以后會與其他行業的同學、朋友相比較：當初能力比別人強，而收入待遇和日子卻遠不如他們，心態易不平衡。這輕則影響其工作積極性，重則促使其走向腐敗。因此，唯有使公務員生活上無后顧之憂，不陷入相對貧困，使他們有尊嚴與自信，這樣便能提高其道德修養的積極性。沒有基本的生活必需品，就無道德的必要性，這是一條基本規律。

將公務員道德細化并落實到具體的工作細節中去。這樣既能夠克服公務員道德要求過于抽象化與泛化的不足，又能使公務員道德變得實實在在和具有可操作性。近年來，有些地方政府為落實中央八條規定出臺了非常具體的若干個“一律”，如南京市委、市政府2013年相繼出臺了33個“一律”，其中17個“一律”側重于市領導，諸如市委、市政府領導在市內開展各種調研考察，一律不掛標語橫幅，不安排群眾迎送等；11個“一律”側重于機關工作人員，比如一律禁止工作日中午飲酒，一律禁止用公款宴請和送禮等；5個“一律”側重于市領導如何聽取群眾意見，比如一律禁止安排打前站，不得攔截反映問題的群眾等。33個“一律”的特點在于，一是規定得詳細周密，針對性強，具有極強可操作性；二是杜絕了過去各種規定中常見的“原則上”和“基本上”等模糊話語，一個標準，沒有例外，不留變通余地，剛性十足，給人以法規應有的嚴肅感與權威感。上述的“一律”是將公務員道德細化和實踐化的成功范例，它不僅使公務員道德變得看得見、摸得著，而且便于具體考量。令人欣喜的是，類似上述“一律”正在全國各地方政府生根開花，但愿能夠結出公務員廉潔奉獻這一人民滿意的碩果。

總之，以公務員職業道德教育常態化和公務員道德法制化來實現公務員道德信仰化是公務員職業道德建設的兩個重要維度。通過對道德與人生幸福規律的揭示，尤其是鮮明恪守“德才兼備、以德為先”的用人標準，能夠進一步提高公務員加強道德修養的自愿性；通過公務員道德法制化系統工程的建立與完善，能夠進一步增強公務員加強道德修養的自覺性。教育創新與管理創新的剛柔并濟，將有效地推動公務員心無旁騖想正事、腳踏實地干實事、廉潔自律不出事。公務員職業道德是確保公務員職務行為順利進行從而成就事業的根本保障，公務員加強自身職業道德修養，提升自己的職業道德境界，利在人民，功在自己。