有效化解貿易摩擦促進江蘇開放型經濟發展

張二震 安禮偉 戴 翔

（張二震：南京大學國際經濟研究所所長，南京大學國際經濟貿易系教授；安禮偉：經濟學博士，南京大學國際經濟貿易系副教授；戴翔：中國社會科學院工業經濟研究所博士后）

江蘇是外貿大省，在全國面臨的貿易摩擦形勢不斷嚴峻的大環境下，江蘇在貿易摩擦方面也“走在”了全國的前列。而且在未來可預見的一段時期內，江蘇面臨的貿易摩擦還有不斷加劇之勢，這無疑會對江蘇開放型經濟發展乃至經濟社會發展帶來諸多不利影響。因此，如何準確判斷江蘇面臨的貿易摩擦新形勢，從理論上深刻剖析江蘇貿易摩擦的主要原因，并以“互利共贏”的思路探尋化解貿易摩擦的有效對策，是江蘇開放型經濟發展面臨的重要課題。

一、江蘇面臨的貿易摩擦新形勢

近年來，江蘇遭遇的貿易摩擦不僅總體呈愈演愈烈之勢，還出現了一些新情況、新問題。

貿易摩擦向產業鏈上游轉移，高附加值產品出口受阻。從加入WTO以來江蘇遭遇的貿易摩擦情況來看，初期涉案產品基本以紡織品、輕工產品等勞動密集型產品為主，而近年來涉案產品中附加值和技術含量較高的產品逐漸增多，諸如大型掃描儀、數據庫、太陽能電池板、風能風塔等一些江蘇具有產業優勢的新興產業也開始涉及其中。貿易摩擦涵蓋的領域從傳統的紡織和輕工蔓延至化工、機電等多個行業，延伸到了名副其實的高技術產品領域。

貿易摩擦不斷向發展中國家蔓延并呈加劇之勢。改革開放以來的很長一段時期內，江蘇所遭遇到的貿易摩擦主要來自于發達經濟體。然而，近些年來開始逐漸從發達國家向發展中國家蔓延，貿易摩擦呈現出“市場多元化”的發展趨勢。甚至來自于發展中經濟體的貿易摩擦有超越來自發達經濟體貿易摩擦的發展之勢。2012年，由發達經濟體發起的涉及江蘇的貿易摩擦主要來自于美國、澳大利亞、加拿大和歐盟四個經濟體，而由發展中經濟體發起的涉及江蘇的貿易摩擦，則包括來自阿根廷、巴基斯坦、巴西、哈薩克斯坦、白俄羅斯、墨西哥、土耳其、印度等八個發展中經濟體。由此，可以得出的一個基本判斷是，發達國家與江蘇貿易摩擦頻發的同時，部分發展中國家與江蘇貿易摩擦呈加劇之勢，甚至有超越發達經濟體的發展勢頭。

貿易摩擦從產品摩擦不斷向宏觀經濟政策升級，貿易摩擦呈現多層次性。近年來江蘇遭遇貿易摩擦的另一突出特點，就是貿易摩擦不斷從單個產品逐漸擴散到產業層面，并直抵政策和制度層面。在中國加入WTO初期，江蘇遭遇的貿易摩擦案件，基本局限在產品層面。但經過十幾年的發展，隨著江蘇出口產品品種的不斷增加和日益多元化，出口商品結構的不斷優化和改善，尤其是出口規模的迅速擴張，江蘇與國外的貿易爭端開始針對某些產品群或產業，貿易摩擦從單個產品層面逐漸向產品群和產業層面乃至政策層面擴散，直接影響江蘇的相關產業發展，對政府的產業政策也形成直接挑戰。

摩擦手段由顯性救濟措施不斷向隱形技術壁壘延伸。近年來，以產品質量標準為核心的技術貿易壁壘有愈演愈烈的趨勢。各種貿易標準壁壘對江蘇出口的影響遠甚于反傾銷、反補貼等傳統貿易救濟手段。這些新型貿易摩擦的貿易保護效果良好，保護范圍廣泛，往往擊中發展中國家的軟肋。近年來，歐盟的REACH法規是對江蘇出口影響最為廣泛、深遠的技術貿易壁壘，美國的雷斯法案影響也較為嚴重，日本也是使用技術貿易壁壘最多的國家之一，對江蘇出口同樣造成了巨大沖擊。

二、新形勢下江蘇頻繁遭遇貿易摩擦的主要原因

全球分工演進導致的產業轉移是遭遇貿易摩擦不斷加劇的根本原因。江蘇遭遇貿易摩擦是在全球要素分工深入演進背景下，以比較優勢參與全球經濟競爭與合作的規律使然。在基于要素可流動的環境中，跨國公司將資本、技術、信息、知識等高級優勢生產要素，與發展中國家和地區的低成本勞動力等初級要素相結合，從而將越來越多的人力資本密集型產品甚至技術密集型產品，轉移到發展中國家和地區進行生產加工和組裝，以發揮低成本制造優勢。長期以來，低成本的勞動優勢是我們融入國際分工所依托的重要優勢，再輔以我們擁有良好的基礎配套設施、穩定的政治環境和良好的經濟環境等，分工演進就會帶來如下邏輯：勞動力優勢→發達國家產業轉移→發達國家民主政治等需要→貿易摩擦頻發；勞動力優勢→發展中國家同質競爭，缺乏優勢→面臨國內市場被占，國際市場份額下降→貿易摩擦頻發。

出口結構“兩端重疊”導致貿易摩擦加劇。20世紀90年代以來，國際產品內分工快速發展，每個國家專業化生產最終產品的特定環節，形成跨國公司主導的國際生產網絡，而江蘇在國際生產網絡中主要扮演著加工組裝的角色。產品內分工在信息通訊產業中最為發達，江蘇抓住機遇，迅速成為全球重要的加工組裝地之一。這導致了江蘇以信息通信產業為代表的高新技術產業出口的快速增加，與發達國家和一些發展中國家的產業出現“高端重合”，競爭在短時間加劇，貿易摩擦成為必然。

同時，江蘇在傳統產業上仍然保持較強的競爭力，制造能力和成本優勢依然明顯，這與貿易伙伴國產業可能形成“低端重合”，這種“低端重合”可能影響貿易伙伴的就業（比如發達國家）和產業成長（比如發展中國家），因此貿易摩擦也呈現出“市場多元化”的特征。

全球經濟低迷成為貿易摩擦加劇的直接原因。美國和歐盟是我們主要的出口市場，這兩個經濟體已經經歷較長時期的經濟衰退。一國的貿易政策是利益集團博弈的結果，貿易保護政策措施的出臺和使用頻率，通常與經濟不景氣或者說經濟衰退及其復蘇的進程密切相關。在全球經濟衰退背景下，盡管中國出口也在放緩，但是在全球貿易中的相對地位卻在上升，2009年中國出口貿易超過德國而成為全球第一大出口國。這樣，中國遭遇的貿易摩擦出現上升的趨勢也就不足為奇了。

危機沖擊后搶占全球產業制高點是貿易摩擦向戰略性新興產業蔓延的重要促成因素。20世紀90年代全球經濟呈現普遍的高速增長與信息通信技術的發展密切相關，而到本世紀初，信息通信技術逐步成熟，對經濟增長的推動作用下降，導致了全球經濟衰退。從這一意義上來說，全球經濟要想真正擺脫危機并進入新一輪增長，新技術與新產業的出現和成長才是根本之道。此時，主要發達經濟體正著手進行產業發展規劃，以尋求新一輪工業技術革命的突破，謀取全球競爭新優勢；而新一輪的產業革命，并不排除新興發展中經濟體在某些重要產業領域率先實現突破，從而搶占全球經濟發展的關鍵制高點，在危機中實現“彎道超車”，因此，包括中國在內的發展中國家經濟體也期盼著在新一輪的全球經濟調整中實現超越。江蘇是開放型經濟發展的領先者，也是產業結構轉型和新興產業培育和發展的領跑者，因此在新興產業領域也易于遭受貿易摩擦。

貿易摩擦預警和應對機制不夠健全是貿易摩擦的重要內因。貿易摩擦是有前兆的，并且可能包括摩擦發起國主動發出的貿易保護警示。因此，建立合理的預警體系，并且使得預警信息能夠被有效傳遞至相關企業，以便對預警信息做出合理的反應，是預防貿易摩擦非常重要的措施。目前，不論是國家層面還是江蘇省在這方面都做得不夠。同時也應該看到，有些貿易摩擦是難以避免的，關鍵是要有合理的應對機制，以爭取應有的合法權益，將損失降到最低。所謂應對機制就不能是個案處理性質的，而是建立一整套規范化的應對程序和體系，在這方面我們也有所欠缺。

此外，產能過剩和內銷渠道不暢也是貿易摩擦的重要原因。產能過剩再加上內銷環境差，內需不足導致國內市場容量小，企業被迫轉為外銷，加之無序競爭、單純的低成本價格競爭，必然導致貿易摩擦。

三、新形勢下江蘇應對貿易摩擦面臨的主要挑戰

全球貿易新格局讓江蘇面臨兩端受敵。江蘇省在產業的高低兩端都面臨激烈國際競爭，這種特點使得江蘇在高端和傳統產業都會遭遇貿易摩擦。一方面，更多其他發展中國家加入到全球競爭中來，并正在加快其工業化進程，在許多傳統的勞動密集型和低附加值產業領域，將與我省產品出口展開正面競爭。另一方面，以美國等為代表的發達國家的“再工業化”、啟動所謂“第三次工業革命”，勢必啟動貿易保護措施。在這樣的背景下，江蘇產業發展和出口貿易勢必兩端受壓，產業轉型升級在一定程度上受到影響。

發展中國家貿易救濟調查規范性不足，增加應對工作難度。近期江蘇遭遇來自發展中國家的貿易摩擦案件增長的趨勢明顯，而來自發展中國家的貿易救濟措施，相比來自歐、美等發達經濟體而言，應對起來可能難度更大。新興市場體由于經濟發展和制度建設都比較落后，同時也是江蘇出口企業開拓相對比較晚的市場，各方面還不夠規范和成熟，因此在信息披露、糾紛處理等方面都不夠順暢，一旦與我省發生貿易摩擦，往往導致應對工作難度加大。

貿易摩擦手段多樣化使得應對工作復雜化。當傳統貿易救濟措施對國內市場保護作用越來越乏力的時候，名目繁多的其他貿易救濟措施和保護手段就會層出不窮。根據加入WTO議定書，2016年我國在WTO的非市場經濟地位將到期。我國一旦享受市場經濟地位，國外對我采取反傾銷等措施的貿易保護效果必定大不如前，因此歐、美等發達經濟體已開始著手準備在相關規則到期后，對華進行貿易摩擦的相關手段。近期美、歐傾向于對我加強反補貼調查等政策性貿易手段，貿易摩擦手段日益呈現多樣性、隱蔽性等特征，必將對作為外貿大省的江蘇帶來極大挑戰，大大增加我們應對工作的難度。

四、江蘇應對貿易摩擦存在的短板

應對貿易摩擦的總體思路缺乏“互利共贏”的理念。我們要充分認識到，中國變身貿易大國后，在一定程度上對部分國家的經濟和就業產生了一定沖擊，尤其是在全球經濟低迷狀況下對于一些身處“困境”中的國家和地區而言，情況更是如此。在改革開放之初，中國對外貿易的發展，采取怎樣的發展戰略都還不至于對國際經濟產生顯著影響，所以“互利共贏”的意義也主要停留在傳統比較優勢理論所揭示的互利性分工原理上，我們只需要簡單納入全球分工體系以獲取貿易自由化所帶來的利益。但是，當中國變身全球第二大經濟體和第一大貿易大國后，“互利共贏”不僅意味著我們要關注自身的利益，同時也要關注別國利益；不僅意味著我們要從貿易自由化中獲取分工利益，也要注重貿易自由化對部分國家可能產生的沖擊和不利影響。因此，貿易摩擦增多，是中國變身全球第二大經濟體和世界貿易大國的伴生現象，具有一定的必然性。從某種意義上說，貿易摩擦實質上是“利益沖突”激化的結果，化解摩擦的思路也應該從“互利共贏”的角度尋找最優對策。

未能將貿易政策和產業政策的協調有效應用于解決貿易摩擦。應對貿易摩擦應該基于“如何有效避免問題”的工作思路之上。中國遭遇貿易摩擦從根本上來看，出口貿易量的激增進而對進口國產生一定程度的沖擊，是最直接的誘因。貿易政策與產業政策的不協調也是促成某些產品出口激增的重要因素，尤其是在當前戰略性新興產業領域出現的貿易摩擦，在很大程度上是源于貿易政策和產業政策缺乏協調的結果。

當然，在開放經濟條件下，一國產業發展和成長或者說國際競爭力的培育無須完全依托于國內市場，國內、國際兩個市場均可利用，但問題的關鍵在于，當我們把產業發展尤其是戰略性新興產業的培育和發展幾乎完全寄托于國際市場時，與我們倡導的經濟轉型升級的初衷和目標是相悖的。作為經濟轉型升級重要內容的產業轉型升級，最終并非是為了迎合國際市場的需求，而是要為本國經濟發展服務。在當前全球價值鏈分工模式下，“兩頭在外”的特征決定了如果其最終產品不能在國內使用時，由于其在國內價值鏈相對較短，對國內相關產業發展和轉型升級的帶動作用必然相對較弱。而出現這一問題的根源實則在于貿易政策和產業政策缺乏協調。促進貿易政策和產業政策的協調，不僅能夠將更多的產業發展成果真正運用于經濟轉型升級的需要，也能夠在很大程度上避免由于“過多的產能”輸出而引發的貿易摩擦。

企業整體應訴能力較弱以及應訴積極性不高。一是企業內部管理不規范，尤其是財務制度需要進一步加以完善。在江蘇遭遇的貿易摩擦中，部分涉案企業是中小企業，甚至是家庭作坊，生產、銷售、庫存臺賬不健全，財務管理不善，有些企業甚至沒有財務管理，更談不上每年進行年度審計了，這些都給應訴工作造成很大困難，使企業的勝訴概率大大降低。二是企業承受能力不足。在應對貿易摩擦過程中，企業不僅花費大量的時間、精力，還需動輒幾十萬的應訴費用，因此，有很大一部分中小企業常常會因為“不堪重負”而望而卻步，導致應訴率或者勝訴率下降，容易丟失已經占領的市場。三是缺乏專門人才。江蘇出口企業與全國出口企業相比，存在一個共同問題就是，企業大多缺乏既熟悉財務管理又知曉涉外法律和英語的真正復合型高級國際商務人才。在應訴過程中，往往不能在有限的時間內，配合律師完成應訴證據的準備工作，極易導致應訴的失利，致使應訴的成功率下降。

信息捕捉能力不強尤其是信息傳遞不通暢。從政府、中介組織到企業，及時捕捉信息是有效應對貿易摩擦的重要前提。但是在政府、中介組織到企業之間，往往存在著信息收集、傳遞與反饋的渠道不暢的問題，時效滯后，沒有形成良好的信息溝通和互動局面。進出口商會對中小企業和非會員企業了解不足，企業難以及時得到立案信息，存在著信息傳遞不暢的問題。政府也在努力為出口企業應對貿易摩擦而建立各種信息傳遞渠道，但盡管如此，由于缺乏不同主體之間的互動，信息傳遞效率仍然不盡如人意。比如，雖然江蘇省商務廳已經建立了一個“江蘇省進出口公平貿易綜合預警平臺”，為省內出口企業獲取產品預警信息提供幫助和服務，但對此重要的信息平臺，很多企業仍然不知道該如何獲取或者通過什么樣的渠道獲取產品預警信息。對于預警點的申報，很多出口企業并不知曉，或者即便知道，但對如何具體操作往往也缺乏基本的了解。

五、新形勢下江蘇應對貿易摩擦的根本之道

從江蘇面臨的貿易摩擦新形勢及其主要成因來看，當今及今后一個時期，貿易摩擦將呈常態化、復雜化，貿易摩擦將始終貫穿于江蘇從貿易大省走向貿易強省的全過程，應對貿易摩擦是一項長期而艱巨的任務。對此，我們要有準確判斷和充分的心理準備，做到沉著應對。應對貿易摩擦應該從開放型經濟發展思路上和具體的操作層面上做好相應的準備。從開放型經濟發展思路看，以下兩點值得重視。

以互利共贏的理念和思路發展開放型經濟。黨的十八大報告再次強調指出，要完善“互利共贏”的開放型經濟體系。“互利共贏”不僅為今后一個時期進一步擴大開放、全面提高開放型經濟水平指明了方向，同樣也為有效應對貿易摩擦提供了政策思路。盡管按照比較優勢進行國際分工能夠實現“雙贏”，但是應該認識到進口國產業調整不是一蹴而就的，調整期往往伴隨特定產業和特定群體受損，這往往就是貿易摩擦的起因。因此，在宏觀產業發展規劃上要充分考慮到這一點，避免一個容易導致貿易摩擦的產業在短期內出現產能和出口持續快速增長的情形。要充分意識到作為一個巨型經濟體的外溢效應，努力提高中國經濟發展對其他經濟體發展的包容性。在微觀上，出口企業要努力避免短期依靠產能和成本優勢在國際市場“攻城略地”、“趕盡殺絕”的做法，學會與競爭對手合作雙贏。在這個意義上，“雙贏”更多意味著短期妥協以尋求長期可持續發展。當然“雙贏”思路也體現在貿易爭端的解決中，比如最近中歐關于光伏產品貿易摩擦的解決就充分體現了雙贏的思路。因此，產業和貿易發展在服務于自身發展利益需求的同時，也要關注他國的利益，為他國的產業發展和就業等留出空間，形成一種“互利共贏”的競合關系。

鼓勵對外直接投資，增強企業全球配置資源的能力。開展對外直接投資，在全球要素分工體系下，不僅有利于在更廣闊的空間里進行經濟結構調整和資源優化配置，更好地從全球獲取資金、技術、市場、戰略資源，拓展經濟發展空間，提升經濟國際競爭力，增強經濟發展的動力和后勁，同時，也是江蘇外向型企業在遭遇貿易摩擦后，通過“走出去”方式規避國外貿易救濟措施的有效路徑。通過鼓勵本土企業“走出去”，在全球范圍內整合和配置資源，以新的方式融入甚至掌控全球價值鏈，不僅有利于我們獲取更高的分工利益，還能有效降低因“簡單擴大出口”而不斷遭遇的嚴峻貿易摩擦。我們知道，其他國家的跨國公司對中國進行直接投資，結果將出口貿易的巨額數字“留給”了中國，而利益卻存在于跨國公司。基于同樣的道理，中國企業開展FDⅠ，同樣可以將“出口平臺”轉移到其他國家，而利益卻可以“留給”本國企業。在緩解出口貿易量激增的同時，卻又不失貿易利益。這是一種基于“互利共贏”思路化解貿易摩擦的有效措施。

做好重點產業貿易摩擦預警工作。有必要強調貿易摩擦預警工作的重要性。有觀點認為貿易摩擦難以預測或者預測不準。這種看法是有誤導性的，一個有效的預警體系不是能夠預測到貿易摩擦的發生，而是要避免貿易摩擦的發生。因此，貿易摩擦預警體系的作用主要在于“提醒”貿易摩擦的可能性以使得有關各方做出合理的反應來減小貿易摩擦發生的可能性。

重點產業首先應該是在產業結構中占據一定地位的產業，包括兩類產業，第一是容易發生貿易摩擦的產業，第二是即便貿易摩擦的可能性較低，但是一旦發生就會對產業發展甚至總體經濟發展產生嚴重損害的產業。這兩類產業要作為預警的重點。可以說建立貿易摩擦跟蹤與預警機制是目前江蘇應對貿易摩擦操作層面急需完成而且可以完成的有效措施。由于產業結構上的特點，全國層面或者其他地區的預警體系并不能有效服務于江蘇貿易的發展。

建立不同主體之間信息共享與合作機制。從信息共享的角度看，首先預警體系能夠建立離不開不同主體信息的共享，其次預警體系發揮作用離不開信息共享。江蘇作為一個省，信息共享還有特定含義，因為貿易摩擦往往是以國家（經濟體）為主體的，因此信息共享還意味著江蘇省需要和國家有關部門和團體保持信息的溝通，甚至和國外相關主體的信息溝通。

貿易摩擦的降低除了合理提供預警信息外，還需要各主體對預警信息做出合理反應；貿易摩擦的有效出口離不開各主體的合作；合作雙贏的貿易發展模式離不開各主體的“自律”。總之，相關主體的合作是貿易摩擦預防和有效解決的前提。對于貿易摩擦，目前“個案處理”的特點還比較明顯，也就是個案都依靠政府的“指導”和“協調”，缺乏一套有效機制，這種機制要在不同的案件處理中可以被重復。這種貿易摩擦預防和處理機制應該是未來策略研究的重點之一。在目前情況下，短期內政府還需要承擔貿易摩擦應對的“主體”角色，而不管是預警體系的建立還是組織應對都需要資金投入，因此建議參照其他省市并考慮到江蘇貿易規模和貿易結構特點，加大對商務廳專項資金預算，使其有能力有效組織貿易摩擦預警體系的構架和貿易摩擦的應對。