解析司法改革路線圖

/王 健

法院獨(dú)立審判，檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，司法公開、廢除勞教保障人權(quán)……從黨的十八屆三中全會(huì)繪制的改革藍(lán)圖，到2014年“兩高”報(bào)告的出爐，承載著“法治中國(guó)”夢(mèng)想的新一輪司法改革已經(jīng)啟航。

近年來(lái)，法官隊(duì)伍不斷加強(qiáng)，但面對(duì)井噴的案件數(shù)量，仍然不堪重負(fù)。

“這些改革舉措，對(duì)確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)、健全權(quán)責(zé)明晰的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、提高司法透明度和公信力、更好保障人權(quán)都具有重要意義。”《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（下稱《決定》）的發(fā)布，為未來(lái)“司改”路徑指明了具體路線圖。多位受訪專家均表示，此次“司改”方案“力度空前”。

“司法改革是這次全面深化改革的重點(diǎn)之一。”中共中央總書記習(xí)近平在對(duì)《決定》作說(shuō)明時(shí)表示，“司法體制是政治體制的重要組成部分。這些年來(lái)，群眾對(duì)司法不公的意見比較集中，司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機(jī)制不合理有關(guān)。”

2014年的“兩高”報(bào)告，依照司法改革的路線圖，對(duì)《決定》的相關(guān)內(nèi)容作出了回應(yīng)和部署。

審判權(quán)獨(dú)立，法院準(zhǔn)備好了嗎

確保司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，成為新一輪司法改革的關(guān)鍵詞。

根據(jù)《決定》，新的改革藍(lán)圖中，在司法管理體制上，推動(dòng)省以下法院和檢察院的人財(cái)物統(tǒng)一管理，并探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。這些改革舉措，劍指?jìng)涫茉嵅〉乃痉ǖ胤交偷胤奖Ｗo(hù)主義問(wèn)題。

實(shí)際上，最高法院于2013年10月28日對(duì)外公布《關(guān)于切實(shí)踐行司法為民大力加強(qiáng)公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》（下稱《若干意見》），已顯露出一些端倪，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決抵制各種形式的地方和部門保護(hù)主義。就當(dāng)前法院系統(tǒng)內(nèi)部討論的意見來(lái)看，至少要在制度上解決人、財(cái)、物三方面的保障，法院才更有底氣在審判過(guò)程中與地方保護(hù)主義相抗衡。

但是，“省以下法院和檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”具體如何操作，顯然還有許多細(xì)節(jié)需要確定。

2013年11月25日，中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在《人民日?qǐng)?bào)》刊文《深化司法體制改革》。談到法院、檢察院的財(cái)物統(tǒng)一管理方面，孟建柱在文章中提出，地方各級(jí)人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌，中央財(cái)政保障部分經(jīng)費(fèi)。

“具體來(lái)講，今后各級(jí)法院、檢察院的工資、辦公經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)。追繳的贓款贓物、訴訟費(fèi)用，由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理，上交國(guó)庫(kù)。”消息人士稱。

相比“財(cái)”與“物”的問(wèn)題，“人”的問(wèn)題涉及人事任免，情況復(fù)雜得多。在不修訂現(xiàn)行法律的情況下，程序上法官和檢察官的任免依然要由相應(yīng)的人大作出。但在黨的組織部門醞釀司法機(jī)構(gòu)干部人選過(guò)程中，上級(jí)司法部門黨組的話語(yǔ)權(quán)或?qū)⒋鬄樘嵘?/p>

而一旦法官和檢察官人選由上級(jí)司法部門黨組提名，再交由縣、市級(jí)人大任命，“由于司法機(jī)關(guān)脫離了地方，任命很有可能在當(dāng)?shù)赝ú贿^(guò)”，有司法界人士擔(dān)憂。

另一個(gè)不容忽視的問(wèn)題是，地方各級(jí)黨委的政法委，都擁有領(lǐng)導(dǎo)地方司法機(jī)構(gòu)的職能。司法要完全“去地方化”，還取決于地方政法委定位和角色的變化。

同“省以下法院和檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”的改革相比，在此次司法管理體制改革中，探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度更受社會(huì)矚目。

對(duì)于這一改革新政的初衷，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是針對(duì)司法地方化開出的藥方。但是，最高法院司改辦副主任蔣惠嶺則認(rèn)為，這一方案的提出，首先是為了解決司法資源不均的問(wèn)題。“有的地方法院案件數(shù)量不多，有的則過(guò)多，造成忙閑不均，浪費(fèi)司法資源；有的地方法院管轄區(qū)域過(guò)大，有的則過(guò)小。”蔣惠嶺撰文稱。

在青海、西藏等地區(qū)，人數(shù)在10人左右的基層法院、檢察院并不鮮見，幾年前，西藏一個(gè)縣檢察院甚至只有3名工作人員。而在北京、上海等城市，一個(gè)基層法院往往擁有400多名法官。即便是如此龐大的法官隊(duì)伍，面對(duì)井噴的案件數(shù)量，仍然不堪重負(fù)。

對(duì)此，有專家建議：“中西部地區(qū)那些人口少、地域小、案件少的縣，可能不再設(shè)基層法院、檢察院。相鄰幾個(gè)縣的案件將集中到一個(gè)法院、檢察院辦理。對(duì)于案件數(shù)量多的地方，可以適當(dāng)打破行政區(qū)劃，增加基層法院的數(shù)量。如果幾個(gè)縣的面積較大或相隔較遠(yuǎn)，可以由集中起來(lái)的縣級(jí)院設(shè)立巡回法庭或派出法庭審理。”

這個(gè)設(shè)想并不新鮮。事實(shí)上，我國(guó)已經(jīng)有相當(dāng)數(shù)量的跨行政區(qū)域設(shè)置的司法機(jī)構(gòu)，包括軍事、海事、鐵路運(yùn)輸?shù)葘ｉT法院以及基層法院的派出法庭。此外，在海南、廣東等地，也有跨行政區(qū)劃設(shè)置法院的情況。

消息人士透露，此次的改革設(shè)計(jì)中，不會(huì)涉及司法區(qū)劃，而是從“司法管轄制度”入手，有限度推進(jìn)。這意味著級(jí)別管轄上的調(diào)整、通過(guò)上級(jí)法院的指定管轄等途徑，有可能在接下來(lái)的司法改革中被充分利用。

司法如何去行政化

實(shí)現(xiàn)審判權(quán)、檢察權(quán)獨(dú)立，除了司法地方化問(wèn)題，還有司法行政化的嚴(yán)重問(wèn)題。上下級(jí)法院機(jī)構(gòu)之間、法院內(nèi)部的運(yùn)作和管理上，都具有高度的行政化特色，比如上下級(jí)法院間的案件請(qǐng)示匯報(bào)，法院內(nèi)部實(shí)行審委會(huì)制度和案件審批制，造成案件的實(shí)際審理與案件的判決相分離。

有法學(xué)專家指出，審判權(quán)、檢察權(quán)之所以始終無(wú)法擺脫行政化的困擾，還有一個(gè)很重要的原因是目前我國(guó)司法機(jī)關(guān)對(duì)司法人員的管理，是按照行政思路進(jìn)行的。這種管理模式直接導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的行政化。

這位專家舉例說(shuō)，對(duì)于一起刑事案件，案件承辦人收集并審查了證據(jù)，詢問(wèn)了證人和被害人，訊問(wèn)了被告人或者犯罪嫌疑人，對(duì)案件比較了解，但根據(jù)現(xiàn)有管理體制，承辦人對(duì)案件的處理意見，需要報(bào)庭長(zhǎng)(科長(zhǎng)、處長(zhǎng))、分管副院長(zhǎng)(副檢察長(zhǎng))批準(zhǔn)。

“實(shí)際上，后者并不一定能夠準(zhǔn)確把握案件，審批案件時(shí)未必都正確，這是因?yàn)榘讣芾碚邲](méi)有全面、深入了解案件所致，由此導(dǎo)致的結(jié)果是司法活動(dòng)行政化、辦案責(zé)任不清楚。”這位專家說(shuō)。

該專家建議，剝離法院和檢察院的行政事務(wù)，交由司法行政部門管理。具體來(lái)講，就是司法活動(dòng)由審判長(zhǎng)和主任(主辦)檢察官負(fù)責(zé)。案件主辦法官或者合議庭，或者主任(主辦)檢察官，對(duì)案件的事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)任；一般性案件適用法律和刑事政策，由案件的主辦法官或者合議庭負(fù)責(zé)，重大疑難案件適用法律和刑事政策時(shí)，由檢委會(huì)或者審委會(huì)負(fù)責(zé)。

《決定》確定的思路是，主要通過(guò)健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。比如，優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。改革審判委員會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系等。

較早前，深圳、佛山等地曾探索審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，弱化庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)對(duì)法官的行政管理職權(quán)，賦予審判長(zhǎng)對(duì)審判團(tuán)隊(duì)的管理權(quán)及對(duì)所審理案件的裁判權(quán)。

2013年10月下旬，最高法院下發(fā)關(guān)于深化司法公開、審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的試點(diǎn)方案，要求在上海、江蘇、浙江、廣東、陜西等省市部分法院開展試點(diǎn)工作，其中的關(guān)鍵即包括消除審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的行政化問(wèn)題。

同期公布的《若干意見》，也要求各級(jí)法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)和副庭長(zhǎng)堅(jiān)決支持合議庭和獨(dú)任庭依法公正審理案件，上級(jí)法院堅(jiān)決支持下級(jí)法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的同時(shí)，還提出要不斷健全保障人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)的制度機(jī)制。

在這樣的改革大背景之下，2014年1月21日，《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》出臺(tái)。今后，深圳的法院工作人員將劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，并對(duì)各類人員實(shí)行不同的管理制度。法官將直接作為第四類別公務(wù)員，單獨(dú)按照法官職務(wù)序列進(jìn)行管理，以法官等級(jí)定待遇。

據(jù)悉，改革方案探索解決審判權(quán)運(yùn)行中的行政化問(wèn)題。《方案》規(guī)定，法官不得在政治部、辦公室、監(jiān)察室等司法行政部門任職。目前在司法行政崗位的法官，要對(duì)自己的職業(yè)重新作出選擇，特別是擔(dān)任司法行政部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官，要么選擇放棄法官身份繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，要么選擇放棄司法行政崗位的領(lǐng)導(dǎo)職位從事審判業(yè)務(wù)，回歸司法辦案。

有評(píng)論稱，深圳的改革，讓一度因?yàn)椤罢f(shuō)了不算”而深感“憋屈”的法官一下子找到了職業(yè)尊嚴(yán)，標(biāo)志著我國(guó)司法改革朝著“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的目標(biāo)邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。

讓人們感受司法公正，不僅要敞開法院大門，還要?jiǎng)?chuàng)造多元的司法公開載體。

司法公開與保障人權(quán)

“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式被實(shí)現(xiàn)。”《決定》提出，推進(jìn)審判、檢務(wù)公開，錄制并保留全程庭審資料，增強(qiáng)法律文書說(shuō)理性，推動(dòng)公開法院生效裁判文書。

從微博直播庭審到裁判文書上網(wǎng)，2013年中國(guó)司法公開的推進(jìn)力度可謂空前。薄熙來(lái)案的透明審判，無(wú)疑是法院系統(tǒng)的一筆重彩。濟(jì)南中院微博全程“直播”薄熙來(lái)案庭審，粉絲一路暴漲，表明公眾對(duì)司法公開的期待。

為什么要大力推進(jìn)司法公開？最高人民法院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任賀小榮說(shuō)：“如何才能讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，根本的出路就在于司法公開。司法公開是樹立司法權(quán)威、提高司法公信、制約司法專斷的有效方法，也是提升法官業(yè)務(wù)素質(zhì)、提高裁判質(zhì)量、防止外部干擾的有效途徑。”

當(dāng)前，司法公信力流失業(yè)已成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)公眾對(duì)司法的不信任已成為一種普遍現(xiàn)象。法院目前面臨“案多人少”、司法環(huán)境尚欠完善、群眾訴求日益增長(zhǎng)等諸多矛盾，需要通過(guò)司法公開，提升法院司法公信力，改善與群眾之間的關(guān)系。

最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)曾指出：“推進(jìn)司法公開，是促進(jìn)司法公正的有力舉措。讓當(dāng)事人在審判過(guò)程中感受到公平正義，必須摒棄‘司法神秘主義’，全面落實(shí)司法公開原則。不僅要敞開法庭大門，還要?jiǎng)?chuàng)造和利用好多元的司法公開載體；不僅要公開庭審過(guò)程和結(jié)果，還要公開裁判依據(jù)和理由；不僅要公開案件審理，還要公開人民法院的其他審務(wù)工作。”

司法公開的一個(gè)重要方面是裁判文書的公開，正如周強(qiáng)所說(shuō)，法院的裁判文書不僅要將裁判結(jié)果公開，而且還要將裁判理由、裁判依據(jù)公開。裁判理由公開是法官心證及判斷過(guò)程的揭示，是裁判實(shí)質(zhì)的公開。

2014年最高法院工作報(bào)告也提出：“推進(jìn)量刑規(guī)范化工作，制定關(guān)于常見犯罪量刑指導(dǎo)意見，促進(jìn)量刑公開透明、公平公正。”

“公開是原則，不公開是例外。”司法工作只有不斷回應(yīng)群眾期待和關(guān)切，通過(guò)公開促進(jìn)公正，司法機(jī)關(guān)的公信力才能不斷提升。

2013年11月，《決定》提出廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度，到12月28日全國(guó)人大常委會(huì)正式廢止勞教制度，短短一個(gè)多月時(shí)間，中央的改革魄力體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)民意的尊重，彰顯了我國(guó)人權(quán)司法保障制度的進(jìn)步。

勞教制度正式廢除后，相關(guān)善后工作如何展開，目前還沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法。此前的2005年和2007年，違法行為矯治法兩次被列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法計(jì)劃。立法機(jī)關(guān)期望以《中華人民共和國(guó)違法行為矯治法》取代備受詬病的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，然而終因各方爭(zhēng)議太大而被一再擱置。目前可以肯定的是，將原來(lái)用勞教解決的部分輕微刑事犯罪納入司法程序解決已成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。

此外，《決定》中還提出了“健全錯(cuò)案防止、糾正、責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴(yán)格實(shí)行非法證據(jù)排除規(guī)則”、“逐步減少適用死刑罪名”。

從裁判書上網(wǎng)到微博直播庭審，2013年中國(guó)司法公開的推進(jìn)力度可謂空前。

今年的最高法工作報(bào)告指出，與懲治犯罪并行，保障人權(quán)對(duì)于人民法院而言同樣重要。從“張氏叔侄強(qiáng)奸殺人案”這起重大冤假錯(cuò)案中，各級(jí)法院汲取教訓(xùn)，要求強(qiáng)化證據(jù)審查，發(fā)揮庭審功能，與公安、檢察機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，建立健全防范刑事冤假錯(cuò)案工作機(jī)制，成為推動(dòng)司法進(jìn)步保障人權(quán)的重要支撐點(diǎn)。