新型城鎮化的資金困境與對策

李紹峰

城鎮化發展滯后制約河南經濟社會發展。資金短缺仍然是制約城鎮化的現實瓶頸。新型城鎮金融業支持不給力、民間資本受限等。根據國家發改委不久前制定的規劃，城鎮化將在未來十年拉動40萬億投資。河南是中部農業大省，又是中原經濟區的主體，在中國具有代表性和典型性，本文以河南省為例進行分析。

一、河南省城鎮化發展現狀

1.城鎮化發展水平低，制約經濟社會發展。河南省國土面積16.7萬平方公里，人口超過1億。全省18個省轄市，20個縣級市，88個縣，處于城鎮規劃區外有4.1萬多個行政村，是典型的人口大省、農業大省、糧食大省。2012年河南省城鎮化率達46.7%，比2007年提高6.2個百分點，處于城鎮化快速發展階段，但仍然低于全國5.9個百分點，更低于發達國家80%左右的城鎮化率。城鎮化發展滯后，已經成為河南省經濟社會發展的一大障礙。

2.經濟發展不平衡，城鎮化布局不合理。近年來，河南省城鎮化取得一定成就，但也存在不少問題。第一，城市人口擁擠，密度過高。河南省城鎮人口每年增100萬左右，呈現出農村流向城市、中小城市流向大城市的集聚特征。以鄭州市為例，截至2010年11月1日，鄭州市常住人口為862.65萬人，與2000年的第五次全國人口普查相比，增加了196.75萬人，增幅達29.55%。第二，各地區城鎮化發展不平衡。鄭州、開封、洛陽、平頂山、安陽、鶴壁、新鄉等中北部地區工業經濟相對發達，城鎮化率高；商丘、周口、駐馬店、信陽等東南部地區農業比重較高，經濟相對落后，城鎮化率低。第三，城鎮化質量不高，引發經濟社會發展諸多矛盾。

3.產業結構不合理，城鎮化難以持續發展。河南產業結構不合理，整體結構性矛盾突出。主要表現：第一，第一產業比重偏高，第三產業比重過低，工業結構中能源原材料工業比重過大，處于產業鏈前端和價值鏈的低端。第二， 產業結構相似、集聚度不高、發展模式粗放，部分地區產業結構單一、主導產業不明顯，經濟增長的質量和效益不高。第三，農民大規模遷徙流動，提供不了大量的崗位，促進城鎮化發展的產業支撐能力較弱，影響城鎮化可持續發展。

二、河南省新型城鎮化建設的資金難題

在新型城鎮化推進過程中，由于地方財力不足、金融機構支持力度不大、體制機制等因素的制約，資金成為新型城鎮化進程的主要障礙。

1.地方財力。提供不了新型城鎮化的資金。新型城鎮化建設，需要巨量公共建設資金。如果沒有資金的保障，新型城鎮化難以推進。據初步測算，一個3000人的農村新型社區其基礎設施1500萬元左右。河南省縣（市）域村鎮體系規劃中確定的大約一萬個農村新型社區，估計投資1500億元。河南地方財力明顯不足，縣鄉兩級建設資金籌措十分困難，基礎設施建設及保障房、文化、體育等公益性建設任務又日益繁重，雙重擠壓下，難以提供新型城鎮化需要的巨大的資金量。

2.金融業。支持新型城鎮化建設不給力。金融問題已經成為制約我國新型城鎮化發展的核心因素之一。一是金融機構的區域分布不均衡制約了新型城鎮化的發展。中國的金融機構主要分布在大城市，大量的小城鎮、農村地區金融機構則相對稀少，不能提供有針對性、高質量的金融服務支持，河南情況也大抵如此。二是融資結構不合理。城鎮化短期貸款所占比重大，長期貸款比重小，還款壓力較大，結構存在不合理性。三是銀行提供信貸資金無法滿足城鎮化需求。新型城鎮化建設中，政府部門投資仍占主導地位，銀行提供的中長期信貸資金不多，上級扶持的專項資金規模又少，難以滿足投資巨大的基礎設施建設需要。

3.民間資本。游離于體制之外。吸引民間資本參與城鎮化建設的前提：民間資本能得到合理回報。民間資本進入城鎮化公共服務領域建設，目前還存在較多體制上的障礙和政策困境。民間資本進入農村金融領域，還有準入門檻等限制。民間資本缺位，難以形成多元投資主體。

三、新型城鎮化資金籌集模式

河南省在新型城鎮化實踐中，逐漸形成四種資金籌集模式。

1.政府主導型。由各地方政府統一規劃、統一組織，政府承擔社區主要基礎設施和公共服務設施的投入，同時制定相應政策，鼓勵、引導、支持農民自己建設或購買統一建設的住房。如河南新鄉、平頂山等部分農村是這種模式。

2.市場運作型。按市場化運作，將土地、社區、工業、農業等因素統籌考慮解決。例如，河南浚縣王莊鎮由中鶴集團進行綜合開發，以該鎮政府所在地為基礎，規劃建設集教育、文化、居住、商貿、醫療為一體，各相關產業相配套的城鎮新區。將企業的發展和改善群眾的生活條件結合在一起。其中，工業化、城鎮化和農業現代化，互為前提，互為手段，互為途徑，互為目的，成為“三化”協調發展的典范。

3.自主建設型。由各村委會在對村莊進行規劃的基礎上，農民自己出資建設住房，從而形成社區。目前，河南省大多數農村為這種模式，也是最原始的一種方式。

4.村企合一型。以村辦企業為依托，對本村及周邊村莊進行投資建設。由企業出資對村莊、土地等資源進行整合，扶助群眾建設新型農民社區，把原有村莊節約出的土地和農民的承包地集中起來集約經營，實現規模企業發展、村居條件改善的雙贏。如漯河南街村、北徐村、龍堂村，新鄉劉莊村等。

四、新型城鎮化建設的資金對策研究

解決資金問題的途徑是政府主導，充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，積極籌措集資金、引導各類投資主體參與城鎮建設。

1.機制創新：城鎮化建設資金制度保障。根據河南實際情況，不斷創新城鎮發展理念和管理體制。第一，理念創新。新型城鎮化必須創新融資理念：采用多平臺、多渠道、多方式融資。政府整合城鎮現有資源，并盤活城鎮資產。相關資金按各自的性質統籌安排，優先用于新型城鎮化建設。政府引入現代市場機制，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，引導帶動各種投資主體加入。第二，創造投資環境。政府搞好規劃、加強監督，通過公開、公平、競爭的招投標獲得項目，吸引國有企業、民營企業和外資企業投資，創造一個公平多元的新型城鎮化投資環境。第三，建立資金激勵機制。按照誰投資、誰受益的原則，采取靈活多樣的形式，不斷拓寬資金籌措方式。

2.政府投入：新型城鎮化建設資金的主導。新型城鎮化建設中，政府出臺相應優惠政策。第一，政府重點向新型城鎮公共基礎設施投資，確保新型城鎮化順利進行。第二，財政政策。城市維護建設稅、城市公用事業附加、市政公用基礎設施配套費等稅費收入全部用于城鎮市政公用設施建設和公共服務設施建設。政府采取以獎代補、先建后補、貸款貼息等多種方式，調動社會參與城鎮化建設積極性。第三，稅收政策。政府出臺一些稅收政策，加大對新型城鎮化建設的扶持力度。

3.金融資本：新型城鎮化建設資金的重要組成部分。銀行貸款是目前籌資的主要渠道之一。第一，制度創新。調整中國的金融結構，完善金融制度，使金融與新型城鎮化發展的要求相適應，探尋金融支持新型城鎮化的最佳路徑。第二，組建民營金融機構。在條件成熟的城鎮組建民營金融機構，使之成為城鎮經濟發展的支柱，彌補國有銀行在欠發達地區的服務空白。銀行采取土地抵押貸款、信托、聯合開發等融資方式，爭取以最便捷的方式讓資金盡快到位。第三，房產產權問題。盡快解決新型城鎮化建設中房產的產權問題，提高社會資金參與建設的積極性。建國以來，農民宅基地上的房屋，沒有房產證，不能抵押貸款。據報道，河南舞鋼市21 戶首批領到房產證的農民中的10 戶拿到了房屋抵押貸款331 萬元，是新型城鎮化建設資金籌集又一重要渠道。

4.民間資本：新型城鎮化建設資金的生力軍。沒有民間資本參與，新型城鎮化建設資金難以解決。第一，開發民間金融市場。逐步放開民營金融市場，使民營資本有機會參與到新型城鎮化的建設中來。第二，吸引民間資本參與城鎮化建設。政府引導民間資本參與社區商業項目的規劃建設，采用BT、BOT等市場運作模式，吸引民間資本參與建設，完善社區功能，提升社區品位，解決資金問題。第三，吸引民間資本參與城鎮經濟。在城鎮經濟發展上，著力加快城鎮經濟結構調整和產業升級，培育壯大城鎮經濟實力，切實將城鎮各種資源進行優化組合，以較小的投入獲得較大的成效。

此外吸收股份、發行股票、吸收外資、發行新型城鎮化建設債券、社會捐款等方式，也是新型城鎮化建設資金的有益補充。[河南省哲學社會科學規劃項目《中原經濟區財稅政策問題研究》階段性研究成果；項目編號2011GJJ024]

（作者單位：濮陽市華龍區房地產管理局）