新城新區發展的五大問題

李鐵

直面新城新區的問題已迫在眉睫。

中國的城鎮化率已經達到53.7%，2020年將達到60%，城鎮人口達到8億，8億人住在什么地方？現有的老城區肯定容納不下，城市擴張以什么樣的形式進行，已經是擺在所有城市管理者面前的艱巨問題。

現在新區的規劃形態，更多是給中高收入人群提供的

從另外一個方面來看，我們的確出現了新區熱，這個熱當然針對傳統老城區也是一種必然的趨勢，但是在新區熱中，我們也確實發現了很多問題。

第一個問題，新城區怎樣才能實現以人為本。就我所看過全國的新城規劃中，從很大程度來看，特別是大城市郊區的新城規劃，應該更多是為老城人口，提供新的居住空間建設。

實際上我們面臨著兩難選擇，一方面農民大量進城，但現在新區的規劃形態，更多是給中高收入人群提供的。無論是中小城市還是大城市，我們看到的新區規劃，大多都是豪華型的空間，這個問題上，恐怕值得深思。它是為了一個房地產開發，為了給富人們提供第二套第三套住房的空間呢？還是解決農民進城所需要的中低收入，和他們的就業環境相吻合的空間？恐怕這是各級地方政府要面臨的一個選擇。

在競爭格局中怎樣考慮它的規模

第二個問題，新區如何規劃得更加合理。現在的新區發展出現了很多強烈的擴張傾向。競爭格局和擴張傾向，指的是我們在思考新區所規劃的面積，到底能不能容納足夠的能量。比如，廣東南沙新區提出新區建設這個概念20多年，已經投入一千多個億，實際上這二十年就發展了200多平方公里，這意味著原來的投資造成了嚴重浪費。

回過頭來審視南沙新區的規劃，廣東有橫琴，有前海，有一系列的新區，這些新區紛紛給自己打造一個非常顯眼耀人的光環，對投資產生強烈的競爭。區域競爭格局下經濟增長速度從原來兩位數下降到一位數，各個區域不是互補，不像當年建深圳那樣，大量的投資可以集中在那里，而是大家都在互相進行招商引資的競爭。

我們是在規劃中提出很大的空間，可是在設計這個空間的時候，別人也在設計同樣的空間，在這兩個空間，更多空間競爭的情況下，你所希望的招商引資的目標是很難實現的。這意味著在區域競爭的格局下，對新區規模的考量，恐怕要重新思考。

如果把新區的面積放得小一點，幾平方公里，十平方公里，還有可能實現，幾百平方公里就會是一個問題。

還有一個例子，貴安新區。貴陽原來有一個金陽新區搞得不錯，是貴陽邊上攤出去的新城。貴安新區是在貴陽和安順之間設了一個五百平方公里的新區，這是一個什么樣的概念呢？從它的區位條件和整個貴州的競爭優勢來看，貴州前幾十年的經濟增長速度，都不能支撐它有五百平方公里新區的發展，可是某些領導一拍腦袋就定了。定完之后，就涉及到投入的問題。到底是按照什么樣的規模投入？整個開發的骨架有多大？不考慮清楚，就會造成嚴重的投資浪費，出現一系列的錯誤。

新區的問題，恐怕在很多大城市郊區的新區，在競爭格局中怎樣考慮它的規模，考慮它的人口結構，這也是新區現在面臨的嚴峻現實。

新區定位值得新區建設者思考

第三個問題，新區到底以什么樣的形態出現，它有利于什么樣的產業結構發展。

現在的新區有兩種類型，第一種是工業新區，以工業擴大為支撐。第二個是以房地產開發為主，兩個功能疊加在一起。

工業新區所提供的條件，一定是大量產業集中于此，大量外來勞動力集中于此，這種新區可能會為政府創造一定的稅收，但是支撐新區發展的前景就是政府投入過大，產生的預期稅收不能抵補原來的投入，所以一定得依賴房地產開發來補回新區的投入。

兩種功能疊加在一起的時候就出現了問題。如果要想把房子賣個好價錢，那就要把新區居住的空間設計得更好，但你要和一大批工業結合在一起的時候，就會產生功能的紊亂，導致這兩個功能不能吻合，就會使新區的發展走向一種畸形狀態。所以，新區的定位值得新區建設者思考。

新區建設是原有城市功能區沒有辦法去滿足新來人口和老居民的居住和生活方面的需求。實際上，在新區建設中更多要注重的是服務業的發展空間，注重服務業的發展空間，和我們原來設計的房地產發展模式就會有一定的沖突。因為所謂的房地產模式一定是大尺度的空間，大生態空間，只有這種方式才可以把土地更好地架起來。但大尺度、大生態的空間帶來的犧牲是什么呢？就是服務業發展成本過高。服務業沒有進入，就會使新區成為死城。除了星期六星期天人們進來，剩下的時間都是閑置。另外，即使緊鄰傳統老城區，也不能對這個城區的就業狀態和生活形態實行補償，這也是新區面臨的問題。

研究新區問題就要研究老城和新區的問題

第四個問題，是不是新區建設就可以解決老城的改造？我們曾去很多城市調查，結果發現，新區建設并不能解決老城改造的問題。很多人說各種新區都是鬼城，原因在于新城的開發成本過高，服務業進不去。

為什么很多老城的人不愿意遷到新區，或者只在新區買房子而不在那兒住，因為老城的生活非常方便，離就業地近，老城的物價成本整個服務業的成本相對較低。

比如，一個老的縣城，它的商業網點可能是新區商業網點的數倍以上，老城盡管居住生態狀態形態等等水平差，但能夠滿足最廉價的就業和生活成本，而且老城生活方便。這些問題使得老城向新城搬遷的良好愿望落空。所以，研究新區的問題就要研究老城和新區的問題。

城市攤大餅的模式，前提是薄攤

第五個問題，新區到底以什么樣的形式在空間上擴展？

很多人特別忌諱攤大餅的發展模式，攤大餅的模式，前提是攤，攤的意思就是薄攤，人口密度低，粗放型發展模式使城市空間浪費，是一種發展弊病，可是很多主管者認為既然是避免攤，那就把新城以衛星的方式向外輻射，意思就是在城市不同的方向，建立幾個不同功能的組團，這種新區就避免了攤的浪費。

但是，新的問題又來了。

實際上，城市沿著邊界向外擴張的成本最低，為什么？就是因為它的服務業，基礎設施，和原有的城市基礎設施是相聯的。相連的過程中，會導致服務業的自然蔓延，就不會重新建立線路，也不會有大規模的拆遷。

如果建一個新區或者是通過組團的方式建立一個新區，就違背了城市發展最根本的原則，城市不是自然長出來的，是你拆出來的，而且是在遠離城市的地方拆出來，得加強基礎設施供應的線路，得在房地產開發的成本上增加服務業的成本，所以在這種狀態下建立的新區，成本增加，它的活力就大大下降。

這還涉及到中國行政區劃的問題。以陜西西咸新區為例，原來咸陽和西安都有動力，讓兩個城市在發展過程中連為一體。但是，為了所謂的避免攤大餅，形成一個獨立新區，設置了新的政府機構，實際上把兩個政府（西安和咸陽）的積極性打消了，導致新區的功能很難得到原有兩個城市政府的支撐，新區的投入成本加大。

城市不是被人為規劃出來的

新區還存在著很多其他的問題。比如，怎樣去建立新區可持續發展模式，很多人把新區設計成生態的一種現象，大量的生態空間來彌漫于整個新區，但這就會造成整個新區人口密度下降，發展成本升高。

通過房地產開發的新區，一定會增加城市發展成本。我們應該了解城市發展規律，所謂城市發展規律，最基本一條，城市是在自然的、特殊的環境下生長出來的，而很少是人們開發出來的；是沿著原來的城市居民區，自然向外蔓延的，很少是被規劃出來的。特別要強調：城市不是被人為規劃出來的。

只有在計劃經濟體制下，我們才可以動用行政的資源，用主觀意志來推動一個一個新區建設，但絕大部分新區如果是在主觀的意志下，在行政的擴張下，走向這種固定的趨勢，就會必然導致出現鬼城，希望所有的新區建設者都應該記住這個規律。

城市要減少它的行政成本，不能通過新區來盲目擴大整個等級規模，在很多城市已經出現了這種趨向。這種趨勢，應當避免。

（作者系國家發改委城市與小城鎮建設中心主任，本文是他在“中國新城新區發展論壇”的主旨發言，有刪節。）endprint