美國協作性應急管理及其啟示

周曉麗

(中央民族大學管理學院，北京 100081)

美國協作性應急管理及其啟示

周曉麗

(中央民族大學管理學院，北京 100081)

為了有效應對各種各樣的緊急事件，協作性應急管理在美國危機治理中應運而生。作為一個無縫隙的循環治理過程，協作性應急管理注重縱向和橫向的合作，強調應急中彼此的信任、高效的領導和責任分擔。借鑒經驗，我們必須打破條塊分割，提高政府內部縱向和橫向的協作治理能力;培養社會群體的社會責任感，進行信任增量建設;提高協作主體素質，增強協作應急能力。

美國;協作性應急管理;信任;責任

現代社會，有效應對突發事件以及現代公共管理中的“難以想象的和極端不確定性”的問題是對政府良好治理和公共行政能力的重要檢驗。突發洪水、地震、海嘯，如果沒有有效的管理，危機可造成嚴重的后果。同樣，颶風，恐怖襲擊和暴力的革命能產生潛在的混亂狀態和深遠的影響，不可預測的結果，甚至導致制度的崩潰［1］149-159。美國的應急管理工作自2004年和2005年災難性的颶風以后已經發生巨大的改變，隨著更多公共部門、私人部門、社會組織、公眾縱向和橫向的合作，一種新的協作性應急管理模式不但使美國的應急管理工作更加富有成效，而且也為我國應急管理工作提供了有益的借鑒。

一、協作性應急管理的內涵詮釋

隨著日益增多的各種各樣的突發事件，單中心的應急管理模式必然困難重重。在應急管理中，部門與部門之間、部門與個人之間、個人與個人之間的協調與配合成為治危取勝的關鍵。那么何謂協作呢?協作被定義為“任何由兩個或兩個以上機構的聯合活動，其目的是要通過他們的共同而非獨立工作提高公共價值”［2］。協作應該是多方面的、廣泛的，一個部門或一個崗位實現承擔的目標所必須得到的外界支援和配合，都應該成為協作的內容。那么何謂協作性應急管理呢?“協作性應急管理(CEM)基本上可以被定義為兩個或兩個以上的機構，為了創造更美好的公共利益而共同工作的聯合活動。它旨在通過溝通、協調，建立伙伴關系和互用性以消除資源的浪費。”［3］所以協作性應急管理(CEM)的內容包括協調、溝通、網絡、伙伴關系和互用性。協調主要是努力消除應急管理中的資源重復問題;而溝通是通過加強組織內部和組織之間的信息傳遞，提高人們的相互理解，從而使溝通有助于協作;組織形成網絡和伙伴關系是為了消除限制因素和增加可用資源;最后，互用性是為了了解不同的合作伙伴如何走到一起，共同利用他們的資源，如何一起工作以及他們如何一起商談。所有這些方面在協作應急管理中具有不同的功能。結合美國應急管理的實際，概而言之，協作性應急管理是指為了有效地應對緊急事態，在相關機構和人員的領導之下，通過協調、溝通、伙伴關系等有效手段，在公共部門、私人部門、公共組織乃至公民間建立縱向與橫向的協作關系，從而使事態得以快速控制和解決，促進公共利益最大化的管理活動。通過應急協作，許多看似無法解決的問題通過人才、資金、技術、信息等資源的整合得以有效解決。

二、協作性應急管理的框架

極端事件相關的問題需要跨部門的協同響應和救災戰略，特別是在規劃和應對自然災害，技術和生物災害，恐怖行為和人道主義危機方面［4］125-133。既然協作是緊急情況下必然的選擇，那么如何有效協同治理才能使危機應對產生更高效率，更多效能和更加靈活的政策，從而提高公眾的接受度和滿意度呢?有學者通過多協作治理相關文獻的研究，描繪出協作性應急管理的基本框架(如圖1)所示:

圖1 極端事件中跨部門協作的延展框架

這一協作治理的框架從啟動條件，經過各個部門正式和非正式的協作，最終使事態良性發展，形成無縫隙的循環過程。這一框架主要解決協作應急管理中的如下幾個問題:

(一)何時啟動協作性應急管理——啟動條件

Gloria Simo和Angela L.Bies認為協作性應急管理啟動的條件包括事前及事后動蕩混亂的環境、單一部門的治理失效以及對面臨問題達成普遍的共識。“協作在危機出現并引起的混亂時最有可能發生……這需要有的一個條件，就是參與者應積極與他人分享他們的信息。”［5］日益增多的危機，并且這些危機事件的應急突破單一部門或組織的治理能力，協作成為必然。例如，在美國最令人心痛的卡特里娜颶風過后，單一政府部門無以應對，所以企業、社會組織和許多公民也臨危受命，以滿足剛性的應急工作需求。但是協作如果缺少號召和激勵，必然處于欲助不能的問題，所以，“相關的跨部門協作的形成還存在‘一個或多個連接機制，如強有力的發起人，對問題的普遍共識，或現有的網絡’”［4］125-133。概而言之，現實社會，危機頻發，盡管政府部門仍是現代危機治理形態的核心，但不是唯一的治理機制，不能擠占市場和社會組織的位置，取代他們的功能，而應該利用其權威地位提供有利于后者健康發展的制度環境。三種治理機制只有相互滲透，構成分布均衡的網絡，應急治理的觸角才能延伸到社會生活的各個角落。

(二)如何進行協作進程——過程再造

由于應急協作涉及到多個政府機構，非營利組織，私營企業，公民個人之間復雜的相互作用，如何通過有效的治理網絡和機制，使他們采取協調一致的行動和資源交流的相對穩定的模式呢?Gloria Simo和Angela L.Bies認為應從三個方面努力:(1)在過程上，主張通過制定協議、組建領導、建立合法性、建構信任、管理沖突和規劃等手段使協作順利運行。(2)非正式部門參與。主要通過個人的利社會行為、自助舉措、新興群體的形成得以實現。(3)結構和治理。主要有成員、結構配置等。事實上，在危機形勢下，由于復雜的而尖銳的服務的需求，以及動態的重建議程發展的需要，涵蓋私人組織，公共部門和非營利性組織的合作伙伴的數量和種類日益增加，所以，必須通過適當的結構配置和治理安排，應急管理缺乏規劃、準備、反應靈活性等能力建設，必將導致面對‘突發’時的總癱瘓［1］149-159。組織與組織之間、人與人之間建立人際溝通和信任是協作性應急管理網絡必不可少的因素，同時，面對面對話和參與激勵都會增加合作的可能性。另外，在協作中非正式協議必不可少，但正式協議更有助于促進資源的利用、正式的領導和決策，從而能夠自然地銜接下一步的應急工作和實施長遠應急戰略。

(三)如何克服各種困境和制約因素——應急成功

通過對極端事件的范圍和數量統計表明，跨部門的行政管理和服務的合作旨在提供信息、分配資金、提供基本的健康、安全和其他人性化的服務，但這些并非“易”事。現實中，由于協作類型不同、權力失衡、競爭的制度邏輯都會影響協作的開展。“競爭的制度邏輯導致更大的沖突，尤其是聯邦、州和地方官員之間，公共部門和非政府行為者之間失敗的談判，不明確的權力動態。”［4］125-133那么如何才能有效解決這一問題呢?一方面，協作關系網絡是基于信任和承諾來實現最終的目的，而不是等級秩序［6］。也就是說，應急網絡的建立是自下而上，而不是由當局從上向下施加形成，否則，強力之下矛盾和沖突只會增加而不利于問題的解決。另一方面，有學者認為，共識建設的理論往往不太關注價值觀、文化、身份的不同，因此可能會使溝通扭曲，從而導致產生較差的協議或不能達成協議。為此，他們提出的解決思路是重構沖突框架，探索雙方不同的理解，并找到新的矛盾理解方式，消除了誤解［7］。總的來說，成功的應急管理有三個重要的支柱:第一，沒有整合政府和非政府利益相關者的努力，就不會有一個成功的應急管理系統;第二，為了有效地整合各方努力，加強利益相關者之間的協作對應急管理人員來說極其重要;第三，在緊急情況下，彈性的應急是非常必要的［8］。

(四)有效結果和責任承擔——公共價值和公共利益

有人認為，“利用每一個部門的相對優勢調節每一部門的弱點的特性，跨部門協作能最有效地創造公共價值。”［12］此外，當處于第一位的協作任務得以實現，而且又出現新型的學習關系或擴展的合作伙伴關系時，跨部門的合作更有可能促進公共價值。因為參與者在應急中不斷地交往和學習，不但能力提高，而且在這一過程中更多的志愿者參與其中，擴大了協作團隊的構成。例如，在得克薩斯州中部對志愿者在救災工作中的重要性的調查和訪談中指出:44%的組織在救災工作中使用了以前參與他們志愿活動的志愿者，23%的組織有招募到大量新的志愿者［4］125-133。有學者在針對卡特里娜颶風登陸墨西哥灣沿岸后治理網絡中的責任問題，繪制了應急管理網絡的責任策略:一是設計應急管理網絡過程中，要在官僚和協作之間取得一個平衡的責任結構;二是專注于開發應急管理專業人才的協同管理技能;三是應急管理中重新考慮聯邦制，即為了滿足受災地區的需求，需要動員國家資源，明確的闡述和執行聯邦的作用，建立其與地方政府，非營利組織和企業協作的能力;四是避免出現民選代表;五是應急管理網絡中加深對公私伙伴關系作用的認識［10］。概而言之，在應急網絡中，只有平衡責任，培養能力，建立以信任為基礎的關系，注重伙伴關系，才能避免“指責”，實現協作應急的成功。

三、美國協作性應急管理核心要義

在緊急情況下，社會公眾對政府應急管理的期望更高，這就要求傳統的官僚體系制定嚴密的計劃，準確地決策，正視問題以及不間斷地溝通，從而更加有效地利用資源，協作治理。根據以上協作性應急管理的框架，協作得以達成，協作性應急管理得以實現的核心點主要表現在以下幾個方面:

(一)縱向和橫向的多元參與主體

應急協作涉及到多個政府機構、非營利組織、私營企業、公民個人之間復雜的相互作用。Wise認為聯邦緊急事務管理局(FEMA)和國家應急管理人員植根于由成千上萬的非營利組織，私人機構，特設小組，單個企業，構成了公共安全機構網絡，他們都會對災難做出反應［11］，“當來自不同領域的組織在災難發生時彼此互動，應急行動也會更有效”［12］。例如，參與2004年佛羅里達州颶風應急反應的組織中，總共有232個組織參與，公共組織151個，占65%，其中聯邦、州、地區、縣、市參與組織數分別是16個、35個、5個、66個、29個，占參與組織的比率分別是7%、15%、2%、28%、13%;非營利組織18個，占8%;私營組織63個，占27%［13］。正是他們之間的協同合作，應急工作才能得以順利完成。另外，美國應急救援請求也體現出多元縱向和橫向協作的特點(如圖2所示)。現實社會中，各種社會問題日益復雜多變，完全突破了公共部門自身治理的能力范圍和極限，協作的必要性和重要性日益突出。“事實上，如果沒有跨部門間協作，現代的‘邪惡的問題’，如國土安全，禽流感等，根本不可能得以解決”［14］。

圖2 美國請求援助的標準流程

(二)參與主體之間彼此的信任

信任關系被看作是協作的精髓，“他們是潤滑劑和黏膠——也就是說，他們促進協作工作并使他們一起保持協作。”［15］在一般情況下，有三個方面的信任:(1)個人的信任一般是以受托人的能力作為預期的;(2)以善為基礎的信任是指受托人用關心和善意，盡力滿足行動的期望;(3)當對方的信仰和價值觀被視為是與你的信仰和價值觀相一致時，以價值為基礎的信任就會出現［16］。在協作應急中，由于參與主體和人員的多樣性，這種信任既有對彼此信息、資源的認可，又有基于公益和善為目的的參與，還有對共同價值、公共利益的投入和奉獻的一致態度。正是這種多樣化的信任使眾多互不相識的公眾、組織和機構走到一起，用行動和承諾實現協作。所以信任的建立成為協作應急管理的重要組成部分。如果協作者之間以前充滿矛盾或高度對立，那么決策者或利益相關者應增加時間以便通過有效的補救措施建立信任。在協作過程中，政府機構往往充當召集人和參與者的角色，無形中會提高自己主導這一協作進程的能力，而那些資源，話語權不那么強大的行為者可能被排除在合作進程之外或其作用難以發揮。所以，協作中要促進信任，權力必須是可見的，可以通過巧妙的對話框架，促進邊緣化參與者的聲音和作用得以重視。

(三)高效的領導能力和藝術

當應急事件擴大并涉及更多的參與者時，必須進行統一指揮和領導。由于成功的協作既需要確立多元化的目標，讓參與者保持獨立，同時又需要朝著實現共同的目標努力，加之任務環境的艱巨性，協作應急管理中領導及其困難。“他們需要具備與各類人員打交道的能力以及使用自己的行業術語理解信息來源的能力。”［17］為此，他們需要融合信息、制定戰略，并根據自己的專業知識和經驗作出快速而重要的決定。此外，由于協作的領導者需要的是權威而不是獨裁，所以應急管理中他們是協調者和緊急行動的推動者。概而言之，協作應急中領導者的工作不能一葉障目，也就是說，他們既需要關注大局，也必須注意重要細節。例如，Mareschal在研究聯邦協調員的技能時發現，最有效的調解員被她稱為“雙焦視力”——既能夠采取廣義和狹義的觀點進行調解，又能夠在緊急情況下立即處理事件［18］。

四、協作性應急管理對我國的啟示

目前，美國聯邦應急管理署(FEMA)發起一個名為“協作”的網絡服務。在國家響應框架(NRF)上增加一個稱之為“協作”的網頁，允許社會在虛擬世界分享應急管理的經驗和教訓。美國協作性應急管理作為一個正在建立的應急管理網絡，雖然還有很多不足，但是本著取其精華，去其糟粕的思想，確實有些方面值得學習和借鑒。總的來說，要使我國應急管理走上有效的協作管理之路，必須做好以下方面的工作。

(一)打破條塊分割，提高政府內部縱向和橫向的協作治理能力

政府作為公共服務的提供者和公共事務的管理者，必須承擔公共危機管理的職責。同時，政府或國家治理之所以能成為現代公共領域治理的核心［19］，有以下幾個原因:一是國家治理只有權威性和整合作用;二是國家實行的治理具有強制性和規范性;三是國家實行的治理具有強大的滲透力，國家治理具有延遲性，并且國家治理機制與日益壯大的市場、第三部門不斷互動，形成一個新的復合治理結構。現階段，政府必須把部門利益和地方利益的“條塊分割”限制在一定的范圍內，處理好局部利益、短期利益、地方利益及部門利益與整體利益、長遠利益、國家利益的關系。同時，必須大力推進政府職能轉變，合理劃分事權，抓緊建立綜合協調溝通機制。因為危機實踐的出現往往是跨系統跨部門的，就需要多系統多部門聯合行動協同作戰。在協作應急管理中，政府負有重要的領導、組織、管理、協調功能，政府應急能力不足，縱向和橫向合作不力，很難發揮其應有的作用和功能。

(二)培養社會群體的社會責任感，改變應急管理主體單一性傾向

由于應急管理中強化多主體的社會責任，是增強應急管理有效性的重要內容。但是，在這方面理論研究和實踐還很不夠［20］16-21。按照德國哲學家路德格爾·海德布林克的總結，責任是根據問題的具體背景和關系而以不同的類型發揮作用，這些類型包括:與相應的后果和疏忽相聯系的社會責任;關系到行為人在社會或組織地位的角色、使命、責任等。長期以來，由于政府為公的思想意識，人們普遍認為對危機事件應急管理是政府的“天職”，政府應該通過計劃、控制、響應和恢復等措施，使社會得以恢復正常的秩序。從傳統上看，應急管理一直被看作是各級政府的責任，從社會動員，到各種資源的提供和組織，政府始終處于應急中絕對主體地位，各類社會組織、經濟組織、公眾以及輿論處于被動員、被安排的被動處境之中，從而使得應急管理實際上完全變成政府內部事務，人們對于真實的信息在哪里傳播，決策在哪里做出，實施方案在哪里制定，應急行動的指令從哪里出發，在哪里開始，到哪里結束，毫不知情。無形中使其他的社會責任主體處于“選擇性癱瘓”狀態，使之沒有能力進而也無需對社會責任做出實質性回應。當危機發生時，大多數情況下只有政府在唱“獨角戲”，其他的非政府組織、企業、公眾都無動于衷的狀態，社會責任的承擔機制無形中向一方傾斜。事實上，政府在應急管理中的核心地位，并不意味著政府只能唱獨角戲，由于政府在人力、財力和物力方面的限制，既不可能也不現實。所以，大力培育和發展具有志愿性公民、公益精神的社會組織，吸納具有社會責任感的企業在應急管理中積極主動承擔社會責任具有重要的作用。

(三)進行信任增量建設，避免主體間、公眾間的矛盾和沖突

即使是集權的網絡治理，積極的工作關系和信任也是促進危機應對協作的一個關鍵因素［21］。如果協作之前彼此高度對立，那么決策者或利益相關者應采取有效的補救措施建立信任，否則，他們就不應該走上協作戰略之路。總的來說，一方面，在應急管理中，如果組織、公眾及不同地方和層級政府彼此之間相互信任，就會增加對危機順利治理的信心，以飽滿的工作熱情投入到合作治理事務之中;另一方面，信任能夠增強合作關系的靈活性，如果合作各方缺乏信任，當危機情境發生變化時，往往會出現各方對危機后果預測不一致而相互猜疑，從而延誤對危機策略的調整，使合作的局面破裂。各個主體之間缺乏信任，影響合作治理的成效;而各主體之間沒有信任，公共危機合作治理的局面則成為一句空話。目前，我國由于經濟社會發展中的不平衡，貧富差距擴大，政府公信力降低，社會矛盾加劇，都在無形中會增加人與人之間、人與組織之間不信任。要使彼此之間更好的投入應急管理可以從以下三個層面著手:一是要在參與主體和人員之間建立平等對話、協商溝通的人際關系。平等是信任的基礎，溝通是信任的平臺，用平等的話語權和密切的溝通應對協作中矛盾和沖突具有重要的作用。二是用制度重塑信任。“制度將信任推展到一般地要求成員講真話的程度，……信任的普遍化也可以通過制度促進那些體現公平、公正和中立的價值觀的實踐而得到增強……那些超越法律面前平等，并通過再分配的干預和選擇性保護——須經由法律和‘依照’法律的生活機會平等措施——而實現的社會權利，是信任產生的團結潛力的基礎。”［22］為此，需用規則對參與者的權、責條件，工作范圍等予以明確的說明;要建立良好的信息通報制度，使彼此能夠相互了解本地存在的問題，具體可以建立網上公共論壇、定期會議、定期通報等形式。三是要借助于新聞媒體，將信息傳遞給大眾和相關協作方。不但使“民知多而不亂”，反而更明白應急形式，積極有效地參與自救、互救和公救，真正實現在互信團結的氛圍中協作應急。

(四)提高協作主體素質，增強協作應急能力

有效的協作應急管理，離不開公眾和社會組織積極有序的參與，而參與的有效性很大程度上取決于他們參與能力的大小和自身素質的高低。目前，社會組織發展不健全，支援精神匱乏，公民缺乏自救、救護的意識和能力，是我國應急管理中存在的一個重要問題。就社會組織來說，一是傳統政府管理思維限制了社會組織在應急管理中扮演角色和發揮作用;二是忽視社會力量和社會力量的實力，未能給這支力量發揮作用提供適度空間和保障。一方面，政府必須對社會組織的成長和發展提供空間和支持，政府可以從以下幾點促進社會組織的成長:(1)降低準入門檻，加快審批速度，形成社會組織快速成長的環境;(2)資金的扶持;(3)提供法律支撐和政策保障。另一方面，社會組織必須提高自身參與應急管理的能力和效率，社會組織必須從以下幾點努力:(1)制定和完善社會組織參與應急管理的計劃和方案;(2)拓展人才招募渠道，優化人員結構，提高人員素質［20］16-21。對于社會公眾，在宣傳公民責任和公民意識的同時，必須通過培訓提高他們對危機的認識，提高他們自身應對危機的能力，具體可以通過電視、廣播、等媒體等來進行;也可以通過舉辦講座、開設課程、設立熱線、開放網絡的方式來進行。最重要的是要將公民個人的危機教育納入國民教育體系，像美國、日本那樣，使危機意識和應急能力的教育和培養從娃娃抓起。

隨著各種“邪惡問題”的不斷出現，協作應急成為必然的發展趨勢。“我們有信心預測，政府和利益相關者之間更好的合作與協調的需求在不久的將來不可能減弱。”［23］應急參與主體和個人必須在有效的領導下，彼此信任、密切合作、信息共享、有效溝通，才能實現應急管理工作的新突破。

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D711.2

A

1672-0768(2014)01-0048-07

2014-01-03

國家社科基金項目(13BZZ024);中央民族大學2011年度新增中央高校基本科研業務費重大項目(MUC2011ZDKT04)

周曉麗(1973-)，女，河南漯河人，中央民族大學管理學院副教授，行政學博士，碩士生導師，美國佛羅里達州立大學訪問學者，研究方向:公共管理與決策分析。

［責任編輯:胡璇］