推進我國體育產業發展的立法保障研究

劉長秋　李靜

摘 要：在體育產業發展方面，立法發揮著重要作用，它是加快體育產業發展的內在要求，是政府部門對體育產業進行宏觀調控的現實需要，也是借鑒國際先進經驗的理性選擇，但是我國體育相關立法嚴重缺乏，加強促進體育產業發展的配套立法，已成為擺在我們面前的重要任務。

關鍵詞：體育；體育產業；立法保障

中圖分類號： G812.6文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2014）02001606

體育產業作為健康產業、朝陽產業和綠色產業，是國民經濟的重要組成部分。目前全世界體育產業的年產值高達數千億美元，而且每年以兩位數的速度增長，已經成為世界經濟的一個重要生長點。隨著我國社會主義市場經濟的深入發展和人民生活水平的不斷提高，人們對體育的需求在不斷地增加，國內體育消費也已呈不斷升溫之勢，體育市場的社會功能和經濟功能日益明顯。在此背景下，國務院不失時機地于2010年出臺了《關于加快發展體育產業的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），希望以此推動我國體育產業的發展。但遺憾的是，《指導意見》作為一種政策性文件，并沒有在推進我國體育產業發展方面產生預期效果，我國體育產業的發展依舊乏力。有關資料顯示，目前我國體育產業年產值占GDP比重還不到1%，與歐美發達國家有5倍多的差距[1]。我們認為，我國體育產業發展滯后有著多方面的原因，但在依法治國已經成為當代社會主旋律的宏觀背景下，立法保障的乏力是最不容忽視的一個重要原因。

一、體育產業及我國體育產業發展現狀

一般認為，體育產業作為一種新興產業，是指生產體育物質產品和精神產品、提供體育服務的各種行業的總和。體育產業作為國民經濟的一個重要部門，具有與其他產業相同的共性，即注重市場效益、講求經濟效益，其發展離不開市場的發育以及政府的引導與法律的規制。另一方面，體育產業作為一個新興產業，又具有不同于其他產業的特殊性，即該產業產品的重要功能并不僅限于經濟方面，還在于提高居民身體素質、發展社會生產、振奮民族精神、實現個人的全面發展和社會文明進步等。體育產業的覆蓋面非常廣，涉及體育本體產業、體育外圍產業、體育中介產業、體育產業消費者等，幾乎涵蓋了所有的第三產業，而且對制造業也有良好的促進作用。體育本體產業包括體育競技業與大眾健身業，是整個體育產業的核心；體育外圍產業包括體育器材業、體育用品業、體育服裝業、體育博彩業、體育旅游業、體育建筑業等；體育中介產業則包括了體育廣告業、體育贊助商和體育保險業等[2]。 在所有的體育產業當中，決定體育產業發展的主導力量是體育產業消費者，因為消費才是生產的動力。

體育產業作為一種產業，最早起步于競技體育相對發達的西方，主要發展模式為市場主導型。由于西方國家的政府對體育產業中的各類市場主體實行放任政策，加之體育中介機構對體育產業的帶動作用，西方國家的體育產業一直都保持了相對持續快速發展的態勢，已成為不少國家的支柱產業。在體育發達的北美、西歐和日本，體育產業的年產值都排在國內十大產業之內[3]。 盡管近年來這些國家的信息、通訊以及生物等產業發展迅猛，前十大產業名次不斷地變化，但是，體育產業作為其國民經濟支柱產業的地位卻一直都沒有被撼動。

相比之下，中國體育市場的產業化盡管起步于20世紀80年代，但其發展卻一直非常緩慢，直到90年代中期國家體育總局頒布了《1995～2010 年體育產業發展綱要》（以下簡稱《綱要》）之時，中國的體育產業才具有了相對完整的產業形態，并形成了一定的行業制度。《綱要》明確提出，要用15年的時間逐步建成適合社會主義市場經濟體制，符合現代體育運動規律、門類齊全、結構合理、規范發展的現代體育產業體系。這為我國體育產業的深入發展指明了方向。時至今日，我國的體育產業已經得到了長足發展，體育行業的人力資源、資本增值效率也得到迅速增長。國家體育總局提供的相關數據顯示，我國體育產業對國民經濟的貢獻率不斷提高，產業年增速接近20%[4]。 然而另一方面，與發達國家相比，我國體育產業的發展依舊存在著不小的差距。具體體現在以下方面：

第一，市場化程度相對比較低。我國的體育產業尚處于發展階段，由于缺乏合理的管理體制以及政府投入的不足，我國的體育產業在市場上并沒有形成很好的市場主導型的發展模式。并且，在體育產業涉及的眾多第三產業當中，各個環節的產業市場化程度也都普遍偏低，例如，在美國的體育產業中，NBA、棒球、網球等都能獨擋一面，帶來巨大的經濟效益；而英國的桌球、足球等也都能產生巨大的產業效應；反觀中國的武術、羽毛球、跳水等強勢體育運動則更多是以民間娛樂的形態存在，產業化幾乎為零。

第二，市場競爭力相對較弱。隨著競技體育國際影響力的日益增強，體育產業國際化發展的步伐日益加快，我國體育產業在發展過程中不得不應對來自國際體育市場上的諸多挑戰。但是在我國，大多數體育用品企業從事的僅僅是簡單的貼牌加工，缺少擁有自主知識產權和國際競爭力的高科技含量產品，難以大規模進入國際市場，同時，商品價值低也使得我國企業對來自國際市場的壓力難以招架，很難長久生存。這成為我國體育產業發展所不得不面對和解決的問題。

二、我國體育產業發展的立法保障需求

法律是社會需求的產物。“法在很大范圍內調整著國家和社會一切重要的發展過程。”[5] 從詞源學的角度上來說，法律需求是一個來自經濟學上的概念。在經濟學上，所謂法律需求就是指法律需求者基于其利益最大化的追求目標，愿意且能夠對國家機關的立法、執法、司法活動進行購買的數量[6]。 在現代民主政治國家里，民眾對法律需求決定了國家對法律的供給。從法理上來說，“法律需求屬于制度需求的范疇，是一種將外部性內部化的制度設計，雖然其供求邏輯在制度經濟學的理論下可以被解釋為一種供給和需求的邏輯發展體系，但不可否認的是它不僅是一種非市場需求，而且是一種非物質商品的需求。法律需求根源于需求主體對某種“潛在利益”的期望和追求，是一種在已有的法律制度安排中無法實現和獲取的利益。”[7] 在法治已經成為當代社會主旋律，而法律在社會經濟生活中的地位與作用也已越來越重要的宏觀背景下，體育產業的發展盡管客觀上需要包括產業政策、倫理道德規范等在內的眾多規范發揮作用，但“法律則在當中起了關鍵性的作用，因為它使社會選擇公共化，并且使它在現實中得以實施。”[8] 在法治社會中，體育產業發展目標能否有效實現，在很大程度上與法治環境的完善程度密切相關。就此而言，立法對于體育產業的發展而言不僅必要，而且重要。

（一）立法是加快體育產業發展的內在要求

“現代社會的任何產業都離不開法律的調整。”[9] 體育產業也不例外。當前，隨著經濟的發展，人們對體育的熱情正在不斷提高，體育已經逐漸成為一種特殊的可供娛樂的消費品而呈產業化發展趨向。近年來，各國體育產業發展的速度越來越快，競爭也越來越激烈，其在國民經濟中的比重也在逐年增加，體育產業所產生的經濟效應和社會效應逐漸引起政府及企業界的高度重視。發展體育產業已經成為必然選擇。發展體育產業不僅有利于帶動上游相關產業的發展，推動產業結構的合理化，從而促進經濟增長；而且還能夠擴大就業、吸收社會剩余資本。為了加快發展體育產業，包括美國、英國、日本等在內的各個體育大國都在強化體育產業立法方面不遺余力。在我國體育產業化起步相對較晚而發展也相對緩慢的背景下，我們要想縮小本國與歐美發達國家體育產業發展方面的差距，除了采取加大對體育產業的政策扶持和資金投入等措施以外，更為重要的是加強我國體育產業發展的立法保障，加快相關立法進程，構建健全的產業保障體制、監督機制和實施機制，為實現體育市場法治化提供制度基礎和法制保證。

法律對于體育產業發展的重要性具體體現在：體育產業發展所需要的戰略目標需要借助法律的推進來得以實現；體育產業發展所必需的體育科研自主權、經營決定權、知識產權及各類財產性權利的享有與行使離不開法律得以確認和保護；體育產業發展過程中所引發的各類經濟糾紛與利益沖突也有賴于一定法律手段來加以解決；不僅如此，體育產業發展的各項政策，如各項優惠政策、傾斜政策、保護政策等，由于涉及到中央與地方以及行業與行業、企業與企業等方方面面的利益關系的調整，也需要法律的適度介入……。可以說，如果沒有法律的調整與保障，體育產業的發展會極大地減緩其持續前進的步伐。就此而言，立法是加快我國體育農業發展的內在要求。

（二）立法是政府部門對體育產業進行宏觀調控的現實需要

體育事業在當代社會中的發展加促了體育產業的形成并極大地推動了體育經濟的發展，而體育經濟是市場經濟，市場經濟是法治經濟。在市場經濟條件下，市場不是萬能的，它有其自身的弱點和消極方面，為此，國家的宏觀調控就成為必須。在以體育市場為主的體育產業發展過程中，必須要考慮到體育市場的弱點和消極面，不能僅僅依靠市場這支“看不見的手”單一調整體育產業的發展，還必須要重視體育主管部門以及相應的經濟管理部門的宏觀管理職能。體育產業的快速健康發展要求政府轉變職能，使體育主管部門以及相應的經濟管理部門從以管體育事業為主向辦體育產業為主轉變；相應的，其管理方式也應由以直接的行政手段為主向以法律手段為主轉變。體育產業立法作為現代體育事業管理的基本手段和形式，顯然就成為政府部門對體育產業進行宏觀管理調整的現實需要。

（三）立法也是借鑒國際先進經驗的理性選擇

我國體育產業的發展現狀尤其是與其他國家體育產業發展的差距，決定了其當前的發展必然會面臨著巨大的挑戰。市場化程度低和市場競爭力較弱的現實困境使得中國體育產業面臨著生存危機。而從那些體育產業發展相對發達的國家的經驗來看，盡管立法保障并不是推動其本國體育產業發展的唯一重要因素，但在法治已經成為當代社會主旋律的宏觀背景下，立法保障卻是其中最為重要的一個因素。如美國、英國、日本，等等，都在其相關立法中對體育事業以及建立在體育事業基點之上的體育產業之發展給予了高度重視。在此背景下，加強我國體育產業立法無疑是成為我國借鑒這些國家發展體育產業經驗的理性選擇。不僅如此，體育產業發展在國際上已經形成一系列比較規范統一的國際慣例和規則，為了保障我國的體育企業在國際競爭中的合法權益以及更多的參與國際交往，我國也有必要制定和完善能夠與與國際接軌的體育立法。

三、我國體育產業發展的立法保障：現狀及對策建議

在國際體育產業蓬勃發展，已經成為影響各國經濟重要產業的宏觀背景下，推進體育產業發展的重要性不言而喻。為此，我國對于體育產業發展也給予了較高重視，并在制度構建尤其是法律建設方面給予了積極推進。

（一）我國體育產業立法的現狀

自1995年6月國家體委發布《1995～2010年體育產業發展綱要》以后，我國體育產業迅速發展，各地都把體育產業作為當地一項重要經濟工作來抓。在這個過程中，體育產業化過程的法律問題日益增多，一些不規范市場經營行為極大地阻礙著體育產業的發展。為此，加快相關立法工作就成為我國進一步發展體育產業的內在需要。在此背景下，1995年8月，經過八年的反復醞釀，《中華人民共和國體育法》終于在第八屆全國人大常委會第十五次全體會議上獲得全票通過。該法的頒布，不僅填補了我國體育立法并同時也是體育產業立法的空白，而且標志著中國體育工作開始進入依法行政、以法治體的新階段，成為新中國體育事業并同時也是體育產業發展的一座里程碑。《體育法》闡釋了國家發展體育的基本態度，提出了我國體育工作的方針、任務、基本原則和重大措施，確立了群眾體育工作的基礎地位，在為我國體育改革健康發展提供了重要的法律保證的同時，也為我國體育產業發展典型了基礎。

近年來，我國各地認真貫徹落實中央關于體育工作的部署和要求，在堅持體育事業公益性、加快發展體育事業的同時，對發展體育健身市場、開發體育競賽和體育表演市場、發展體育用品業等體育產業進行了積極探索，取得一定成效。在此基礎上，2010年3月，國務院辦公廳專門下發了《關于加快發展體育產業的指導意見》（國辦發〔2010〕22號），成為發展我國體育產業的一部重要軟法。這對于發展我國體育產業，并帶動我國體育事業發展，提高全民族身體素質、生活質量，促進我國由體育大國向體育強國的轉變，以及促進經濟社會協調發展都具有重要的指導意義。

另外，隨著我國社會主義市場經濟的深入發展和人民生活水平的不斷提高，人們對體育消費的需求正在不斷地增加，這客觀上對我國體育產業的發展起到了重要推動作用；尤其在2008年北京奧運會以后，我國體育產業進入蓬勃發展時期，各種與體育產業相關的法律法規相繼出臺。其中，與大眾體育產業有關的主要法規以及具有軟法性質的文件就主要有《全民健身條例》、《全民健身計劃綱要》、《國家體育鍛煉標準施行方法》、《全民健身計劃推行條例實施細則》、《全國全民健身指導委員會組織辦法》、《全國行業系統體育工作管理辦法》、《大眾體育管理機構工作規定》、《社會體育指導員技術等級制度》、《體育經紀人傭金管理辦法》、《市公共體育設施用地標準與規劃辦法》、《大眾體育場所設施設計建筑規范》、《健身器材標準與審定辦法》、《體育經營單位注冊管理辦法》、《大眾體育經營活動審批辦法》、《大眾體育經營活動審批程序規定》等。這些相關立法在推進我國體育產業發展的過程中同樣發揮了不可抹殺的重要作用。

（二）我國體育產業立法存在的不足

不可否認，包括現行《中華人民共和國體育法》在內的我國體育法律、法規、規章在推動和引導我國體育產業發展方面發揮了重要作用。但這絲毫掩飾不了我國現行立法在推進體育產業發展方面軟肋以及不足。我國《體育產業“十二五”規劃》明確提出，要“全面落實《國務院辦公廳關于加快發展體育產業的指導意見》確定的各項目標和任務，進一步完善體育產業扶持政策，建立體育產業發展政策體系；繼續保持體育產業快速發展，增加值以平均每年15%以上的速度增長，到“十二五”末期，體育產業增加值超過4000億，占國內生產總值的比重超過0.7%，從業人員超過400萬，體育產業成為國民經濟的重要增長點之一；創建一批充滿活力的體育產業基地，培育一批有競爭力的體育骨干企業，打造一批有中國特色和國際影響力的體育產品品牌；不斷完善多種所有制并存，各種經濟成分競相參與、共同興辦體育產業的格局；優化體育產業結構，提高體育服務業的比重，加快區域體育產業協調發展；基本建成規范有序、繁榮發展的體育市場，促進體育相關產業發展，壯大體育產業整體規模，增強我國體育產業的整體實力，建立具有中國特色的體育產業體系。”可以說，這是一個非常宏偉的、任務也非常艱巨的發展目標。要實現這一宏偉目標顯然還需要我們做大量工作，而這些工作都離不開立法的支持和保障。而相比我國體育產業發展的宏偉目標與實現這一目標的任務之艱巨而言，我國現行立法仍然存在很多不足。

1.立法滯后于體育產業發展的現實需要

作為一種社會控制手段，法律必須具有適應性，而法律存在的價值就在于它能夠適應社會發展的現實需要。為此，立法者需要根據社會發展所帶來的實際需要，及時對法律進行立、改、廢、釋，以使法律的制定及其內容能夠始終與社會的需求保持一致。而在我國體育產業立法方面，我國的立法卻還極為滯后，遠遠落后于我國體育產業發展的現實需要。其中最為突出的體現就在于作為我國體育法之基本法，同時也是我國體育產業重要法的《體育法》立法步伐的滯后上。該法自1995年制定以來，已經在我國運行了近20年，在此期間，我國的體育事業經歷了諸如北京奧運在內的重大發展，而體育產業也迎來了前所未有的發展機遇，急需要得到《體育法》這一體育基本法的進一步推動。但很顯然，盡管我國體育事業乃至產業發展面臨的形勢已經發生了重大變化，但該法自生效至今一直都未做任何修改，已經與我國體育產業進一步發展的現實需要相去甚遠，急需要加以修改和完善。

2.體育產業專門立法嚴重缺乏

體育產業作為朝陽產業，對國家經濟增長起到了直接推促作用。很多國家的體育法對體育產業都有詳盡的規定甚至還出臺了關于體育產業的單行法律法規，對其發展具有明確的指導作用。而與這些國家相比，我國體育產業方面的立法還很不完善，已有體育立法中關于加強體育市場管理的規定不多，至于體育產業的專門配套法律法規更是嚴重缺乏。1995年出臺的《體育法》盡管規定了“國家堅持體育為經濟建設、國防建設和社會發展服務。體育事業應當納入國民經濟和社會發展計劃。國家推進體育管理體制改革。國家鼓勵企業事業組織、社會團體和公民興辦和支持體育事業”這樣的體現和關注體育產業發展的基本原則，但沒有對體育產業作出任何明確規定。不僅如此，我國迄今也還沒有一部關于體育產業的單行法規。對于體育公司、股份體育公司、贏利性體育活動以及體育用品用具等其他體育實體活動，以及體育企業稅收、融資、經營審批等具體經濟活動，我國目前更多地是依賴諸如《1995～2010年體育產業發展綱要》、《關于加快發展體育產業的指導意見》等具有軟法性質的政策性文件來予以推動。盡管這些軟法具有靈活性、政策指導性等國家體育硬法所不具有的一些優勢，而且在相應的國家硬法出臺并生效之前也確實能夠在相應范圍內起到類似法律的作用，但由于不是真正意義上的國家法，其在強制力方面的軟肋是不言而喻的。這對體育產業的的發展是非常不利的，已成為我國體育產業結構不合理、管理體制不完善、體育商品附加值低而致使體育產業發展不如人意的重要原因。

（三）推進我國體育產業發展立法的對策建議

法律在產業發展過程中的重要作用，決定了我們必須要針對特定專業發展的現實需要而進行相應的制度建設[10]。鑒于我國體育產業立法中存在的主要問題和在實施過程中遇到的困難，在認真考慮我國目前政治、經濟和社會環境的基礎上，通過對國外的體育產業法規的考察借鑒，提出推進我國體育產業發展的立法完善策略，已成為擺在我們面前的一項重要任務。為此，我們提出以下立法對策建議：

1.盡快修改《體育法》

《體育法》在制定之前，我國盡管已經發布了《1995～2010年體育產業發展綱要》，但實際上就總體而言對發展體育產業的思路還不是特別明確，對于體育產業發展重要性的認識也還存在明顯不足。正因為如此，《體育法》實際上是被作為體育事業保障法而出臺的法律，對于體育產業發展方面的問題并沒有給予足夠應有的重視。在《體育法》迄今已頒布實施近20年，而很多規定都已落后于我國體育事業特別是體育產業發展需要的宏觀背景下，我國需要盡快修改該法，在進一步健全和完善其基本制度與規則的同時，強化該法對推進體育產業發展的規定，例如，在《體育法》修改中增加有關體育競賽中場地廣告、冠名權的規定和特定體育組織名稱注冊、登記、管理辦法，等等，使該法不僅成為我國體育法的基本法，也成為我國體育產業基本法，更好地在推進我國體育產業發展方面發揮作用。

2.加強促進體育產業發展的配套立法

目前，我國體育產業的推動主要依賴諸如《1995～2010年體育產業發展綱要》、《關于加快發展體育產業的指導意見》及《關于認真作好彩票發行和管理工作的通知》等具有軟法性質的文件。盡管“在現代社會快速發展的態勢下，‘硬法覆蓋的廣度和深度都是有限的。對于‘硬法的缺陷或不完善之處，需要以‘軟法作出有益的補充” [11]， 在此意義上，這些文件作為軟法會由于其“多樣性、靈活性、不斷變動性能夠在很大程度上起到補充硬法的作用”[12]， 能夠在國家體育硬法還沒有出臺或完善時作為硬法的替代而對我國體育產業發展起到支持和引導的作用，但卻會由于其規范之軟而難以使我國體育產業發展獲得更強有力的支持。為此，需要盡快制定有關我國體育產業發展的專門立法，如《體育產業發展促進法》、《體育仲裁法》、《體育彩票基金管理辦法》、《體育彩票基金投注站管理條例》，等等，并在這些立法中明確我國體育產業發展的立法保障目標、原則、制度以及相應的法律責任。這是改善目前我國體育產業發展窘境，推進我國體育產業進一步發展，逐漸縮小與體育強國之間體育產業發展差距的客觀需要。

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編輯：魯彥琪