如何真正實現義務教育免試就近入學

陳東升　王永麗

小學升入初中免試就近入學工作（以下簡稱小升初）一直是人民群眾關心、關注和熱議的話題。為進一步貫徹落實《義務教育法》關于適齡兒童、少年免試就近入學相關規定和黨的十八屆三中全會要求，完善小升初制度，2014年伊始教育部下發了《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》和《關于進一步做好重點大城市義務教育免試就近入學工作的通知》。為此，本刊就小升初及義務教育入學相關問題專訪了教育部基礎教育一司王定華司長。

一、 貫徹落實十八屆三中全會精神的具體舉措

1.《意見》和《通知》的出臺是深入貫徹落實黨的十八屆三中全會、深化教育領域綜合改革的具體部署，請您談談下發這兩個政策文件的有關考慮。

王定華：黨的十八屆三中全會要求全面深化教育領域綜合改革，推進義務教育免試就近入學，破解擇校難題。出臺《意見》和《通知》是教育系統貫徹落實十八屆三中全會精神的具體舉措，是推進國家教育治理體系和治理能力現代化的必然要求，是深入開展群眾路線教育實踐活動的重要成果，是建設為民、務實、清廉政府的具體行動，也是努力辦好人民滿意教育的生動體現，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

《義務教育法》規定適齡兒童、少年免試就近入學。對如何貫徹實施，沒有具體規定。小升初政策是做好義務教育免試入學的關鍵，關系千家萬戶，備受矚目，一直是義務教育工作的重點和難點。在各級黨委和政府的共同努力下，經過持續推進義務教育均衡發展，大力規范辦學行為，小升初基本保持了平穩有序。但是，由于優質教育資源分布尚不均衡，調整需要時間，利益訴求多元，仍不同程度存在義務教育擇校問題，影響了社會對教育的滿意程度，不利于社會的和諧穩定。

《意見》和《通知》就是針對這些問題出臺的。指導思想很明確，就是要進一步嚴格執行《義務教育法》規定，按照《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》和《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》要求，在加快均衡發展義務教育的同時，綜合施策、突出重點、著重規范；就是要進一步明確小升初劃片入學模式、對口升學流程、入學辦理方式、信息公開辦法，落實各級政府和教育部門職責，強化工作監管和社會監督；就是要全力推進權利公平、機會公平、規則公平，全面提高小升初工作水平，不斷提高人民群眾對教育工作滿意程度。

2.了解了背景，請簡要解讀一下《意見》和《通知》主要內容和兩個文件之間的關系。

王定華：《意見》是面向全國的。其主要內容如下。一是合理劃定招生范圍。明確縣級教育行政部門要在上級教育行政部門指導統籌下，根據適齡學生人數、學校分布、所在學區、學校規模、交通狀況等因素，按照就近入學原則依街道、路段、門牌號、村組等，為每一所初中合理劃定對口小學。二是有序確定入學對象。明確劃片后，為每個初中確定入學對象（生源）的具體方式，允許各地根據實際采取對口直升和隨機派位兩種方式安排小升初升學。三是規范辦理入學手續。要求縣域內初中新生入學手續辦理工作要在同一時段進行，學生及父母或其他法定監護人持省級教育行政部門規定的有效證明辦理入學手續。四是全面實行陽光招生。提出實行陽光招生的具體要求，強調最大限度公開每所初中劃片范圍、招生計劃、程序時間、招生結果等相關信息。五是逐步減少特長招生。要求弱化個人興趣愛好及特長與招生入學掛鉤，逐步減少特長生招生學校和招生比例，到2016年經省級教育行政部門批準招收特長生的學校所招收的特長生比例應降到5%以內，沒有特長生招生方式的地方不再增設該方式。六是做好隨遷子女就學。要求省級教育行政部門依法制訂外來務工人員隨遷子女初中入學的政策措施，縣級教育行政部門具體做好實施工作。堅持深化改革，分類推進，區分城市規模妥善解決外來務工人員隨遷子女小升初問題。義務教育是基本公共服務，提供義務教育是政府的責任。根據《義務教育法》確定的管理體制，《意見》要求小升初組織實施的每個環節均由縣級教育行政部門主導進行。

《通知》是聚焦19個大城市的。我們按照突出重點、分類指導的原則，在《意見》基礎上做出了《通知》。要求其2014年制定完善進一步規范義務教育免試就近入學的方案，明確時間表和路線圖。這19個重點大城市是指4個直轄市、5個計劃單列市、10個副省級省會城市。這些城市的義務教育招生入學問題更受關注。《通知》明確要求，2014年各重點大城市要在義務教育招生入學方面采取切實舉措，標本兼治，破解擇校難題。到2015年，19個大城市所有縣（市、區）實行劃片就近入學政策，100%的小學劃片就近入學，90%以上的初中實現劃片入學，每所劃片入學的初中90%以上生源由就近入學方式確定。逐步減少特長生招生學校和招生比例，到2016年經省級教育行政部門批準招收特長生的初中學校所招收的特長生比例降到5%以內。沒有特長生招生方式的省份不再增設該方式。到2017年，19個大城市95%以上的初中實現劃片入學；每所劃片入學的初中95%以上的生源由就近入學方式確定。組織考試及與入學掛鉤行為得到杜絕，與擇校有關的亂收費得到根治。

二、“不讓孩子輸在起跑線上”是誤區

3.家長較為普遍的想法是讓孩子能上當地最有名的小學和中學，想方設法不讓孩子輸在人生起跑線上，為此不惜經濟代價、不顧路途遙遠。請問按照少年兒童身心發展規律和人才成長規律，如何為孩子選擇學校才能更有利于孩子的健康成長？

王定華：科學、明晰、便利的義務教育免試就近入學制度是有利于少年兒童健康成長的制度設計。就近入學不僅能確保少年兒童充足的睡眠時間、有利于他們的身體發育，而且也有利于保障少年兒童上下學交通安全，還避免了路途較遠和因住校不利于親情培養等問題。

我們也看到，一些家長為了“不讓孩子輸在起跑線上”，想方設法為孩子擇校，上所謂的小學、初中名校。其實，人生猶如長跑，起步快慢并不能影響一生發展。很多家長被“不能輸在起跑線上”的說法裹挾，過早地讓孩子接受升學競爭的壓力。橡皮筋繃得太緊不持久，孩子們壓力過大沒后勁。

對于個體的成長之路而言，重要的不是起跑是否領先，而是能否遵循少年兒童身心發展的規律和教育規律進行設計。首要的是保證孩子的身體健康，如果沒有身體健康，其他方面的發展和人生理想就無從談起。比如說，保證孩子充足的睡眠時間是他們健康成長的重要條件。現在有些父母不顧路途遙遠而擇校，使孩子睡眠不足，這樣做不利于孩子的健康成長。

我們提倡家長關心孩子要科學適度。要真正了解自己的孩子，走進自己的孩子，了解一點心理學和教育學方面的知識。讓孩子學會如何和別人友好地交往，如何正確地表達自己的意見，如何學會思考、學會解決問題的基本方法，如何養成良好的習慣，這才是家長不讓孩子輸的東西。這也是少年兒童成長和社會化過程中所必須的。

三、利用信息化手段提高管理能力和效率

4.《意見》提到要充分利用全國中小學生學籍信息管理系統組織實施相關工作，《通知》特別強調各重點大城市的小學升入初中免試就近入學報名工作要在網上進行，請談談提出這一要求的意圖。

王定華：建設全國聯網的中小學生學籍信息管理系統是教育管理信息化的重要舉措，是推進教育治理現代化的時代要求，是提高學籍管理科學化水平的重要保證。因此，按照中央領導要求，我們下大決心、花大功夫基本建成了全國中小學生電子學籍管理系統。建設全國中小學生電子學籍管理系統的目的在于實施科學高效管理。在義務教育招生入學工作中用好信息化平臺很有意義。

首先，使用電子學籍系統便于摸清底數，最大限度科學合理劃定范圍。目前，按照“一人一號”原則，全國所有中小學生信息已經入庫。不需要再另行登記，區縣教育行政部門就可以輕松獲得小學畢業生信息。綜合考慮初中招生容量，初中和小學之間劃片的對應關系就非常明確了。其次，這些信息還可以應用到隨機派位工作中去，作為派位的基礎數據庫。同時，由于實行“一人一號”，教育行政部門能夠輕松了解學生的就學和流動情況，可以控制和學生無序流動。北京市從去年起，就開始大規模實行網上招生錄取，有效控制了學生跨區縣擇校行為。當然，信息化和學籍系統的應用還有很大前景，比如學生資助、經費管理、就餐和乘坐交通工具管理服務等等，具體內容會不斷增加，管理服務水平會不斷提升。

四、免試就近入學的主要內容

5.我們知道，義務教育免試就近入學已推行一段時期了，這期間已經取得了哪些成效？文件的出臺對這些地區的工作會不會有影響？

王定華：免試就近入學是《義務教育法》確定的原則，具體如何操作，我們指導各地結合實際進行了積極探索和實踐。一些地方總體效果不錯，河北、山東、遼寧、浙江、山西等地已經形成了相對穩定、成熟和有效的做法，北京、天津等大城市也有進展。

應當說，《意見》和《通知》與各地的實踐密切相關。兩年來，我們著力研究這些典型地區的做法。2013年，結合“減負萬里行”和治理擇校專項檢查重點研究了山東濟南、濟寧，北京東城、西城，天津，以及河北石家莊的做法，提煉形成了小升初制度設計的內涵和規則。《意見》成文后，又反復征求各方面的意見和建議。正因為如此，大家一致認為，《意見》和《通知》可行性和操作性都比較強，其出臺和實施將使《義務教育法》免試就近入學原則更好地落地生根、取得實效。

健全招生入學制度是個建設性問題。這些地區既提供了寶貴經驗，同時也面臨著探索和創新。《意見》和《通知》提出了學區化辦學、分類指導解決隨遷子女就學等問題，都需要進一步結合實際尋找具體的路徑、方法和措施。我們希望以上地區在這些方面有新的建樹和作為，再出新成績、新模式、新經驗。

6.“就近入學”制度設計的具體遵循是什么？

王定華：根據《義務教育法》規定，戶籍或常住地都應視為“就近”。具體規定是：戶籍所在地就近入學的，當地政府應該予以保證；父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。

文件貫穿以下8個方面。一是把堅持免試作為前提。二是把劃片入學作為基礎。三是把對口直升作為主渠道。四是堅持以人為本提供適度的選擇性。五是把信息公開和社會參與作為保障。六是由縣級教育行政部門主導全過程。七是把試行學區化辦學作為重要配套舉措。八是把推進均衡發展作為政策實施的基礎。總之，既立足規范又強調發展，既強化公平又提供選擇，既立足當前又著眼未來，力求構建權責清晰、標準明確、操作便利的制度。

五、如何有效落實免試就近入學

7.《意見》和《通知》在執行過程中會遇到哪些困難？就這些困難，教育部是否會有相應的應對措施？

王定華：深化改革涉及利益調整，當然會面臨困難和問題。我們必須綜合施策、系統治理。

一是深化均衡發展。就是大力均衡發展義務教育。義務教育以保障公平為基本價值取向，是面向每一個兒童的公益性、普惠性、保障性的教育，不是面向少數人的、培養尖子的教育。這一性質決定了義務教育必須均衡發展，不能把學校分為三六九等。所以教育規劃綱要提出均衡發展是義務教育的戰略性任務。要多措并舉，通過改造薄弱學校、實行校長教師輪崗交流、試行學區化辦學等舉措，縮小學校之間的辦學差距，為規范義務教育入學夯實工作基礎。

二是規范健全相關制度。就是建立科學明晰的入學制度。按照兩個文件要求，明確責任，抓好落實，教育行政部門“一把手”要負總責，分管領導具體負責，加強協調配合，建立科學有序、運轉高效、公正透明的小升初工作機制。

三是治理不規范行為。就是要加大查處力度，對于在入學工作中組織筆試、面試或任何變相形式的考試、考核，搶奪生源和舉辦相關培訓班，擇校亂收費等違規行為決不姑息遷就，充分發揮懲戒的警示作用。我們已經基本建成了全國聯網的中小學生學籍信息管理系統，將為我們的治理提供有力的支撐。

四是支持社會監督。就是要透明公開公正，讓全社會都知道，征得全社會的理解、支持，廣泛接受社會監督，讓權力在陽光下運行。

六、就近入學會導致“學區房”升溫嗎？

8.《意見》和《通知》的貫徹實施，關鍵環節是如何劃片。有人提出，貌似公平的就近入學卻催生了教育“出身論”。劃片入學的公平性，其實應建立在教育資源分配平均的隱性前提之上，沒有這個前提，劃片入學和戶籍制度的操作模式幾乎是同構的。不少家長擔心《意見》和《通知》的出臺將會引發新一輪的學區房漲價潮，甚至會把矛盾點提前到幼升小，請您談談對這個問題的看法。

王定華：如果教育資源分配和個別小范圍地段掛鉤，那自然就是所說的同構，結果便會被歸入“出身論”，折射到市場上就成為了“學區房”產生的原因。如果教育資源分配特別是優質資源分配和所有的地段掛鉤，那就是真正的機會均等。新政就是后者。也就是說，根據制度設計，每個片區都應有優質學校，無論學生住在哪，都擁有基本平等的通過派位進入優質學校的機會。同時，各地將會加強監督，讓家長及各界代表參與等措施，保證整個入學過程的公正、公平和公開。

從長遠看，我們追求的不是優質資源分配的機會均等問題，因為機會均等解決不了結果均等，還是要有孩子上普通學校。我們追求的是讓每一個孩子上想上的學校，是結果的均等，是因材施教。所以，《意見》和《通知》強調，要辦好每一所學校，辦出特色。要不斷完善校長、教師交流制度，試行學區化辦學，推動學區內教育資源共建共享、均衡配置，縮小校際之間的差距，促進區域義務教育均衡發展，加快擴大優質資源的覆蓋面，通過均衡學校辦學水平，使大家都愿意就近入學，不再為進不了優質學校而苦惱。

關于“幼升小”，《通知》指導的是義務教育階段所有招生入學工作，自然包括“幼升小”。如果治理小升初問題傳導到了“幼升小”環節，則“幼升小”也應該按照小升初確定的流程和方式改進工作，確保基本公平，實現讓人們滿意的宗旨。

七、為什么要保留“特長生”

9.《意見》和《通知》規定，小升初要逐步減少特長招生，到2016年學校招收特長生的比例應降到5%以內。有家長認為這種方式治標不治本。因為5%的特長生比例比原來是少了，但還是留了個“小尾巴”，與其這樣，還不如取消特長生的環節。對此，您是如何看待的？

王定華：免試就近入學，本意是根據義務教育的性質和少年兒童身心發展規律所確定的基本原則，是減輕學生的課業負擔、促進學生全面發展、淡化基礎教育競爭性色彩的導向性舉措。我們鼓勵孩子擁有特長、培養特長，為全面發展和未來幸福生活奠定基礎，也希望不同年齡段的孩子能夠按照自身發展規律健康、快樂地成長，但反對為了升學上各種課外培訓機構、“硬拔”孩子的特長，反對“以特長擇校”的現象，搞得孩子身心疲憊，加重孩子負擔。所以，特長招生比率要加以限制，到2016年要控制在5%以內，并且規定招收特長生的資格必須由省級教育行政部門審批。如果完全取消特長生，就會陷入另一個極端，限制那些真正有某方面特長孩子的發展，也不符合素質教育的要求，不利于學生的個性發展。

八、如何提高“小升初”錄取過程的公信力

10.有媒體稱，小升初免試就近入學有可能出現雷聲大、雨點小的現象，地方更有可能出現“上有政策，下有對策”的情況，那么，我們應該如何監督《意見》和《通知》能夠真正落到實處？如何提高“小升初”錄取過程的公信力？

王定華：為避免產生這些擔憂的問題，我們需要從以下方面加強工作。一是造好制度的“籠子”。規范入學，陽光招生，讓權力在陽光下運行，主動接受監督。二是培育有利于制度實施的“土壤”。通過改造薄弱學校、校長教師交流、試行學區化辦學等舉措，縮小學校辦學差距，為規范小升初夯實工作基礎。三是明確責任的“賬本”。要求各級教育行政部門做好工作方案，抓好貫徹落實。“一把手”要負總責，分管領導具體負責，明確崗位職責，加強協調配合，建立科學有序、運轉高效、公正透明的小升初工作機制。四是嚴懲違規的“案子”。要加大查處力度，決不姑息遷就，充分發揮懲戒的警示作用。

我們深知，《意見》和《通知》的貫徹落實，不是一件容易的事。需要各地政府和教育部門的認真響應，需要廣大校長的嚴格遵守，也需要全社會的理解、支持、參與和監督。讓我們共同努力，確保取得實效。

（責任編輯 甘 璐）