不動產登記如何操作

滑璇

8月15日上午8點06分，國務院法制辦官網的“法規規章草案意見征集系統”內終于出現了《不動產登記暫行條例（征求意見稿）》的身影。這比2013年國務院承諾公布的時間延遲了一個半月，即使從李克強總理宣布開始征求意見時起，也遲到了16天。

據知情人透露，一再拖延，主要是對條例草案的修改刪節非常多。國土資源部向國務院上報的草案建議稿有90條之多，但公布的征求意見稿，條數僅有原來的1/3。條例的專家建議稿起草人之一、中國社會科學院法學研究所民法室主任孫憲忠有些失望地告訴《中國新聞周刊》：“原來設想的很多內容，現在都沒了。”

不過，條例的另一位起草人、中央財經大學房地產法研究所所長尹飛相對淡然：“2007年頒布的物權法，起草的時候有570條，最后只通過了247條。”

與專家建議稿相比，征求意見稿的另一個明顯變化是標題中多了“暫行”二字。“可能因為爭議太大，刪減得太多，所以標題上顯得沒那么絕對。”一位受訪專家告訴《中國新聞周刊》，盡管征求意見稿已經公布，但不動產統一登記尚有很多問題懸在空中，等待著最終的塵埃落定。

曲折出臺

在2007年頒布的物權法中，“國家對不動產實行統一登記制度”就已寫入法條，只是統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，將由其他法律、行政法規另行規定。從那時起，曾參與物權法起草的中國政法大學民商經濟法學院院長王衛國，便開始呼吁制定“不動產登記法”。但多年以來，為不動產統一登記制定一部法律，似乎從來不在立法者的計劃之內。

直至2013年3月，國務院辦公廳發布《關于實施國務院機構改革和職能轉變方案任務分工的通知》，其中明確規定，2014年6月底前出臺不動產登記條例。消息一出，分析人士紛紛指出條例將會助力風生水起的反腐形勢，癱瘓6年的不動產統一登記立法工作瞬間滿血復活，直接步入倒計時。但法律界人士仍感遺憾，由國土資源部牽頭起草的條例終究只是一部行政法規，效力在法律之下。

2014年5月8日，國土部地籍司掛牌成立不動產登記局，“一套人馬，兩塊牌子”，看起來，條例已經呼之欲出；然而6月底，條例卻未能如約而至，久拖不決背后，引發眾人對條例難產的猜想；直至7月30日，李克強主持的國務院常務會議討論條例的征求意見稿，才透露出條例已進入出臺最后階段的信息；不過，直至16天后，草案才以30條的面目公布。

不論過程如何，參與起草的學者們仍肯定條例的進步意義。清華大學法學院副教授程嘯認為，不動產統一登記后，權利歸屬更加明確、更有保障，對于維護不動產交易安全、提高交易效率大有裨益。“而且征求意見稿沒有過多區分土地的國有和集體性質，盡量淡化了土地所有權的差異，這對破解城鄉二元化局面、初步實現城鄉建設用地市場的統一打下了良好基礎。”中國政法大學教授王衛國指出，長期以來，農村土地由于缺乏規范的登記制度，不動產流轉受到阻礙。條例出臺之后，這種局面或許能夠逐步改觀。

專家還認為，統一登記也是國務院簡政放權的表現。“過去的登記國家意志性太多、管理權力太大，原本的物權公示行為通過登記被行政化了。”北京航空航天大學法學院院長龍衛球向《中國新聞周刊》解釋：這次統一登記與簡政放權相適應，讓登記脫離行政化，還原物權公示的本意。但是，登記機構、程序的統一，并不代表登記前各種審批程序的簡化，比如城市房屋的所有權登記，登記機關辦理登記前，依然需要土地證、規劃許可證、施工許可證等一系列證明文件。“所以要想真的簡政放權，還要在登記前的程序上整體做出調整。”

至于公眾關心的反腐問題，王衛國認為，那只是條例可能帶來的“客觀便利”之一。因為征求意見稿第23條明確表示，除相關國家機關外，只有“權利人”“利害關系人”可以依法查詢不動產登記資料，現實中，不動產登記不太可能成為“人肉搜索”的工具。

一位檢察系統內部人士向《中國新聞周刊》表示，不要以為出臺一部條例，就能為反腐帶來實質效果，“偷梁換柱、暗度陳倉的辦法多了。官員想要隱匿財產，把房屋放在別人名下就可以了。”

消失的60條

今年6月21日，條例出臺大限到來之前，位于北京沙灘北街、北大紅樓旁的中國社科院法學所內舉行過一場“中國不動產登記立法研討會”。除法學所主辦外，來自全國人大常委會法制工作委員會、國務院法制辦、國土資源部以及多所高校的100多位專家學者參與了討論。據法學所官方網站消息，會議研討的條例草案建議稿共7章70條，是該所研究員孫憲忠受國土部委托的項目成果。

之后，國土部又在小范圍內邀請全國人大法工委和部分學者、律師參與條例論證，當時的草案共8章75條。之后，國土部又根據專家意見補充修改，增加到90條并上報國務院。

征求意見稿最終公布時，僅剩下30條。多位參與起草的學者分析，大概為了條例盡快出臺，很多有爭議的內容直接刪除；少數必須涉及的，則盡量回避問題，模糊處理。

眾多分歧中，最無法達成一致、也最重要的是登記機構的確定。在國土部小范圍論證的75條版草案中，直接明確了不動產登記機構為市、縣一級國土部門，由國土部、省級國土部門負責指導、監督、管理。

物權法不動產登記部分的起草人、社科院教授孫憲忠對《中國新聞周刊》表示，起草物權法時，他的想法是登記應該在法院進行，“因為不動產登記是一種確權行為，和行政管理沒關系，國外很多地方也都采用這種方法”。不過很快，這個設想被徹底否定。

最大的反對聲音，來自現有的房屋產權登記機構——住建部門。住建部規章《房屋登記辦法》的主要起草人、中央財經大學的尹飛告訴《中國新聞周刊》，從不動產登記數量來看，與房產相關的各類登記最多。據不動產登記法專家程嘯掌握的數據：北京每年的房屋登記大約80萬件，而土地登記只有1萬件左右，總體來看，二者數量差約為100：1。與此對應，在登記人員的配置方面，住建部門的人員數量也遠大于國土、林業、海洋等其他機構。

強烈反對聲中，各市、縣國土局為不動產登記機構的規定終于得到修改。在征求意見稿里，登記機構由縣級以上地方政府指定，并接受上級政府的登記主管部門指導、監督。“這就是說，各地按照自己的實際情況確定登記機構，有的可能是國土，有的可能是住建，當然也可能是其他部門。”尹飛解釋說。但他認為，實踐中更便捷的做法，或許是單獨設立一個不動產登記機構，將國土、住建、農業等部門原本負責登記的人員納入其中，以避免部門之間的行政牽絆。

由于各部門在審查登記申請材料時的現有做法不盡相同，也導致對條例中的材料審查產生爭議。

住建部門對房屋登記申請材料的驗證，一般是直接詢問申請人，只有對材料真實性產生懷疑時，才會要求申請人提供進一步的證明；而國土、林業部門的登記規程中，更傾向于對申請登記的土地、森林以及權屬關系等進行實質審查。

條例起草參與者透露，在之前的75條版草案中，對申請材料的審查基本承襲了住建部《房屋登記辦法》的表述，以審查書面材料、詢問申請人為主，必要時才對申請材料的真實性進行查驗。但在最終公布的征求意見稿里，對申請材料的審查與國家林業局的《林木和林地權屬登記管理辦法》十分接近，明確要求登記機構對不動產的位置和面積、申請材料內容的真實性以及權屬爭議進行全面查驗。

這種修改引發了疑惑。“全部進行實質審查，這幾乎是不可能的。”尹飛說，現實中，各類地方登記機構、尤其是房屋登記機構多是行政機關下屬的事業單位，辦事人員基本不具備專業審驗能力，“如果按照征求建議稿的規定，登記機構需要審查法律事實、法律關系，以現有登記人員的素質，根本達不到”。

此外，實質審查還要消耗巨大的人力成本，即便原來要求嚴苛的林地、林木登記有時都難以達到審查規范。按規定，登記機構應當確保林地位置、四界等數據準確，但一名林業系統內部人士向《中國新聞周刊》透露，“很多林地都在山上，登記機構還全都爬一遍嗎？也就讓申請人在山下指一指就算了。”而且，由于歷史原因，很多林地的權屬區分本就不清晰，找到明確的四至邊界更加困難。

孫憲忠也認為，修改后的審驗規定可操作性不高。他說原來的設想是，在審查申請材料時引入公證環節，讓公證部門代為審查材料的真實性。“公證機關介入不動產登記已經有幾十年了，積累了很多資料。而且公證人員具備法律專業素質，適合進行實質審查。”孫憲忠說。然而，2006年起草物權法時，在不動產權確權、交易中引入強制公證的設想就被否定，理由是，公證費用太高，不能借此為公證機關提供生財之道。“所以條例中不可能規定公證環節。”程嘯說，“除非以后修改物權法。”

除了這些無法回避的重大爭議，一些相對細微的分歧直接被刪去。程嘯告訴《中國新聞周刊》，有些分歧源于不同部門在長年操作中形成的不同習慣，有些源于理論性的立法技術爭論。比如，對登記類型的具體區分就被整章砍掉，一共38條。此外，建議稿中對登記權利種類的區分、對登記官制度的闡述、對登記錯誤賠償責任的分割、對登記信息產品開發的規定等等內容，最終集體消失。

動了誰的奶酪

7月初，就在條例爽約之時，各方人士對于部門利益之爭的討論甚囂塵上。即便是對立法用詞的微調，也可能引發風波。據《經濟觀察報》報道，當住建部提出將草案中的“總登記”修改為“初始登記”時，一位國土部官員表示：看似簡單的修改實則耐人尋味，這分明是住建部在給自己留后路、分權力。

在現行體制下，分擔不動產登記職能的部門主要包括：對國有土地、集體土地所有權、使用權等進行登記的國土資源部；對房屋權利進行登記的住建部；對農村土地承包經營權、草原權利進行登記的農業部；對林地、林木權利進行登記的國家林業局；以及對海域使用權進行登記的國家海洋局。其中，住建部的房屋登記數量、登記人員最多；農業部負責的是情況復雜、國家重視的三農問題；而條例由國土部牽頭起草；林業局、海洋局相對弱勢。在這種情況下，不動產統一登記的權力歸屬，成為部門之間一場不能張揚的暗戰。

多位專家向《中國新聞周刊》表示，在中國現行體制下，不動產統一登記仍無法擺脫行政性質，而行政機關通過登記行為設卡，對各自所司領域、相關市場進行管理和調控，已成為一種習慣。

征求意見稿顯示，此次不動產統一登記并不包括國有重點林區和國務院批準項目的用海、用島。程嘯解釋，這主要是上述不動產登記一直在中央層面進行，向來不適用屬地原則。

而涉及到三農問題的農村土地承包經營權登記，也將于過渡期內暫時保留在農業部門。中國政法大學教授王衛國分析，這是因為農村土地權屬關系復雜，登記進程滯后，尚需完成一些基礎性工作。有消息人士透露，這個過渡期將是5年。

礦產資源也并未納入條例調整范圍。程嘯分析說，這是因為針對礦產資源的勘探、開采等權利，還沒完全成為具有市場性質的普通民事權利，更多的帶有行政成分、計劃色彩。而目前條例的目的是明晰產權、保證交易安全，所以不包括礦產資源也在情理之中。

據知情人士透露，雖然條例公開征求意見推遲了一個半月之久，但國土部早在7月下旬已著手起草條例的實施細則。目前，細則初稿已經成型，至少涵蓋了七八十條內容，其中不乏在征求意見稿中被砍去的數十個條款，同時也對一些規定進行細化、商榷。

“現在，條例還在征求意見當中，即便將來正式頒布，也只是不動產統一登記邁出的第一步。它太過抽象、原則，缺乏可操作性。未來，還有問題要留待實施細則、登記技術規程等文件解決。”程嘯說。從這個角度而言，不動產統一登記尚留有很多懸念。