“全國文明城市”引發的競賽

閔杰

從10月開始，全國近百個城市都在忙著準備一項三年一次的“大考”——“全國文明城市”測評檢查。

10月14日，武漢市召開了創建全國文明城市動員部署大會。讓參會者始料未及的是，會議的第一項議程竟然是，“現場默寫社會主義核心價值觀24字”。在手機信號屏蔽的會場內，400余名官員現場被測評。事后統計，現場有87.6%的人回答正確。

在全國文明城市的測評中，社會主義核心價值觀的知曉率必須達到100%，而武漢市的檢查組隨機抽查時發現，大多數武漢市民說不出這24個字的內容。

武漢參與“全國文明城市”已有12年，但屢次與之失之交臂，已經成為一塊“心病”。目前，全國30個省會和副省級城市中，只有武漢、哈爾濱、沈陽、西安、濟南、蘭州等6個城市未當選“全國文明城市”。

今年，武漢首次具備申報“全國文明城市”的資格，暫未出現一票否決的重大安全事故。“現在是武漢離全國文明城市最近的時候，要克難攻堅、背水一戰。”誓師大會上，武漢市委書記阮成發要求各區書記掛帥，騎自行車、坐公交車親臨一線檢查。

從2003年中央文明委決定正式下發評選通知開始，已經開展過三屆評選，今年是第四次評選的收官之年。因此，幾乎所有獲得評選提名城市和上屆的當選城市，都在以自上而下、全城動員的方式，迎接最后的沖刺。

沖刺的動力在于，在當前五花八門的城市榮譽中，“全國文明城市”幾乎是被所有城市一致視為含金量最高的一塊“金字招牌”。而這塊“金匾”引發的，是中國城市之間最大規模、最全方位的競賽。

考什么？

第一批全國文明城市評選開始于2003年，2005年公布了首批獲獎城市和城區。廈門、青島、大連、寧波、深圳、包頭、中山、煙臺、張家港等9個城市和天津和平區、上海浦東新區、北京西城區等3個城區，首次領回“金匾”。

因為獲獎城市數量極少，這次評選在社會上引起很大反響。但與此相關的活動，其實可以追溯到更早。

1997年5月26日，中央精神文明建設指導委員會成立。1999年和2002年，中央文明委分兩批共表彰創建文明城市工作先進城市（區）121個。

這一時期的表彰，更多類似傳統的、常規性的表彰，而不是真正競爭性的評選。根本的原因在于，缺乏一套系統的、可操作性的指標體系。因為“文明城市”是一個非常復雜的概念，許多定性指標難以量化，許多主觀指標難以測量。

為了使“文明城市”的評選能夠更制度化和規范化，從2002年起，中央文明辦組織專家開始研制《全國文明城市測評體系》。

華東理工大學教授、上海華夏社會發展研究院院長鮑宗豪和當時的上海市文明辦接下了這個任務，鮑宗豪成為了這套“測評體系”的主要研究者和首席專家。

“在此之前，我主要做文明社區的測評指標體系研究，我給當時的上海市文明辦主任許德明寫了一封信，說‘文明社區評選表彰不能僅憑領導感覺”，鮑宗豪告訴《中國新聞周刊》，當時就提出，要引進類似企業的“ISO900”標準。

由此研制出的上海市“文明社區”測評體系，成為全國第一個量化的文明測評標準，也引起了中央文明辦的關注，“據說當時也找了北京的研究機構，但拿出的方案操作性不強”。

鮑宗豪和上海市文明辦在2002年接受了研制任務的委托，項目在當時被列為國家社會科學基金特別委托項目，“當時以為做起來很快，但我們整整做了2年零8個月”。

研究面臨的第一個難題是，“文明城市”到底從理論上如何界定？應該如何衡量“文明城市”的標準？

為了更廣泛聽取意見，鮑宗豪和其他研究者進行了幾輪調研，走了幾十個城市，“中國太大，東中西部的差異太大，甚至東北地區情況也不一樣，因此剛開始我們也走過彎路，設計了16套測評體系。”

繁瑣的測評體系設計引起一些省份的不滿，認為這種評選太麻煩了，“他們提出，既然評選是全國范圍的，那標準也應該是一樣的。”鮑宗豪說，東中西部的差異，主要體現在GDP、文化設施投入等硬件上，在后來的設計中，這些硬件只作為調節指標，而更能體現城市文明的軟環境改善和軟實力提升，成為設計中的主要指標，“前后修改了二十多次，花了一年時間才把概念界定下來，讓大家接受。”

2004年9月，測評體系正式頒布試行，共119項指標，在2005年第一次將“測評體系”投入實戰，應用于第一批全國文明城市的測評。

從2008年開始，測評體系開始進行第二輪修訂，不少中央領導和幾十個中央部委都提出了修改意見。中央政治局委員、時任國務委員劉延東，提出將集中排查整治治安“混亂地區”，改為“重點地區”。時任財政部長謝旭人，建議把“人民群眾對教育的滿意度”納入測評指標。時任國家旅游總局局長邵琪偉提出：“在城市中心廣場設立游客服務中心”，為來自各地的游客提供信息和服務。不過，這條建議經過論證后不具普遍性，未納入體系。

在鮑宗豪看來，這套“測評體系”為了更好地應對可持續城市化面臨的挑戰，特別突出了對各城市轉變發展方式的引導。

例如，《測評體系》中設置的“人口與生活質量”“社會保障”（城鎮登記失業率、住房保障制度、社會救助體系等）測評指標，目的在可持續城鎮發展過程中提高人民生活水平，促進社會進步。

“第三產業貢獻率”“單位GDP能耗”等指標，意在引導全國各城市發展方式由粗放型向集約型轉變，外向型向內生型轉變。

“公眾對城市環保的滿意率”“節能減排”等降低碳排放的指標，目的是引導各城市減少發展的代價，實現可持續城鎮化、可持續城市化。

另外，測評體系還注意到了“公共空間”“公共需求”“公共服務”“公共管理”、“公共安全”。例如，《測評體系》中在借鑒西班牙巴塞羅那、新加坡等公共空間政策的經驗的基礎上，設置了“人均公共綠地”“城市棚戶區改造”“公共場所道德”等指標，希望以此提升城市宜居、可持續城市化的品質。

除“硬件”須達標外，市民的言行舉止、文明意識等“軟件”也將成為得分的關鍵。電影院是否有手機鈴聲、市民能否熱情為陌生人指路、公共設施的維護程度等都是評價的標準。按規定，主干道上每5公里違章停車超過2輛、交通路口行人闖紅燈現象超過比率，即被評為不達標。

這條測評體系在當時收獲了不少贊譽，已故的北京大學湯一介教授認為，“測評體系將城市經濟社會發展中的各種現象予以量化、規范化、程序化，在哲學社會科學的科學化與社會化方面是一個重要的突破。”

而在鮑宗豪看來，測評體系不僅是評選表彰的一套標準，實際上建立了一套對城市可持續發展的引導思路，“很多地方政府一把手對這套體系非常歡迎，這實際上相當于給他們提供了一個系統性的指導和抓手，他只要認真按照這套體系去進行任務分解和落實，城市的文明管理水平一定會顯著提高”。

這套測評體系所產生的影響正在擴大化，“每次進行修訂時，幾十個中央部委都會非常認真的提出修改意見，希望將他們的主要工作考核標準納入其中，以此來對地方政府的落實情況產生影響。”鮑宗豪告訴《中國新聞周刊》，另一個更重要的意義在于，標準的存在，不會因為地方領導者的改變而發生變化。

怎么考？

為使測評更具公信力，從第一屆開始，中央文明辦就委托國家統計局城市社會經濟調查總隊來進行獨立測評。

第一屆的評選，國家統計局選派了180多位調查隊員分成12個組赴30多個候選城市（區），進行實地考察。

“為避免數據失真，我們不得不像地下工作者一樣，悄悄潛入一個城市。”時任國家統計局城市社會經濟調查總隊處長的程學斌曾經回憶，他帶領14個來自不同省份的調查隊員，前往3個參評城市進行測評。他們以普通旅游者身份準時進入一個城市，抵達當地后，打開一個保密大信封，里面羅列著在這個城市要實地考察的汽車站、建制村、文明社區、醫院、集貿市場、主要商業大街等20個電腦隨機指定的申報地點，以及出租車、飯店、街巷、交通路口等50個隨機選取的非申報地點。

為確保“不泄密”，中央文明辦和國家統計局也做了專門設計，在臨出發的前一晚，團長才拿到第二天要去哪里的通知。而其他人員，則要臨登機前拿到登機牌，才知道自己的目的地。

為反映一個城市的常態，不對真實狀況產生干擾，調查隊員們要想各種辦法：有的冒充夫妻倆租房子，進入老城區，察看排水設施是否“完善，無露天排水溝渠”，街巷路面是否“硬化，無明顯坑洼積水”；有的以消費者身份進入美發店，察看從業人員是否“持證（健康證）上崗”，公共用具是否“嚴格消毒”。

結束實地考察，進入審核材料環節后，如何對當地政府提供的數據去偽存真，也是對調查隊員的考驗。例如，如果調查員對“交通死亡率過低”存疑，則會打電話詢問車管所當地機動車保有量，最后發現保有量被“放大”了，于是死亡率下降了。

調查隊員的結論也不是隨心所欲，國家統計局規定，在調查過程中，失分項還是得分項，都必須有案可查。比如，某個失分項目旁會有這樣一條記錄，“在公交車上，5位老人抱小孩，無一個年輕人給他們讓座。時間：8時45分。”而對于車輛違章停車，測評人員都要用手機或相機拍攝下來，用證據說話。

為確保客觀、真實地反映群眾的意見，測評體系要求在副省級/省會城市入戶調查800戶，地級市600戶，縣級市400戶。“比如說一個區要隨機調查240戶，每個社區要調查30戶，就需要隨機從現有40個社區中找8個社區進行調查。”程學斌說。

無論是實地考察的項目，還是問卷調查的題目，測評組都盡可能選擇與群眾生活密切相關的內容，了解群眾評價。

“我們到了南方一個城市，隨機給見義勇為基金提供的三個人打了電話，看獎金落實沒有。”程學斌說，58個實地考察項目中，直接接觸市民，明察暗訪，占總分值的28%左右；問卷調查項目也占到總分值的20%左右。

在第一屆的評選中，群眾也發揮了監督的作用。有群眾舉報個別申報城市在迎接測評過程中存在臨時突擊迎檢、干擾群眾生活等問題，中央文明辦為此專門發文制止。

中央部委和主管部門的意見也往往具有“話語權”。在第一屆的評選中，一些中央部委對參評城市提出了不少意見。例如，有的城市是環保不過關，水、氣等污染嚴重；有的城市黨政領導班子成員黨風廉政建設方面存在問題，還有的城市在日常衛生管理上存在薄弱環節。

因為這些意見，有5個城市被一票否決，最終“出局”。

嚴肅考紀

2012年，國務院曾清理了100多項評選表彰，但“全國文明城市”的評選得以保留。

在鮑宗豪看來，保留的原因，一方面是文明城市建設能給市民帶來實惠，另一方面，即使得不到稱號，政府也樹立了“公共政府”的良好形象。

不少城市和市民確實從評選中受益。例如，為評選第一屆全國文明城市，僅可持續發展的生態環境中的一項——城市污水處理率的達標，廣州市就投入數十億元的建設資金，使珠江廣州段的水質得到提升。

體系里還硬性規定了必須向市民免費開放公共文化館、博物館、圖書館，必須為未成年人思想道德建設創造優良條件、必須杜絕重大安全生產事故等諸多指標，如果未達到要求，則實行“一票否決”。

還有一個非常重要的環節，就是群眾對社會治安、對政府保障人民文化權益、對社區衛生服務水平等方面的滿意度。如果這項滿意度上不去，即使刷再多標語、建再多標志性工程，也評不上去。

不過，關于“全國文明城市”評選的批評聲音也一直存在。

“創建的時候城市面貌確實有所改觀，但好像檢查組一走，原來的不文明現象馬上就恢復原狀”，在很多城市的網絡社區里，都可以看到對這種“走過場”和形式主義的抱怨。

“全國文明城市”的評選每年一次測評，三年一次總評。每年的8月至9月，中央文明辦都會委托國家統計局，對全國文明城市和先進城市，進行“城市文明程度指數”測評并公布排名。

不少城市1到8月份，就開始了各項臨時性的準備工作。2011年8月及2012年8月，北京的媒體都曾報道過北京市朝陽區多家小店面突然關停。關停原因是“為迎接文明城區測評”。

類似的現象在很多城市都極為普遍，引起很多市民的反感，認為這種整頓只是“一陣風”，各地也只是在“應付”。

中央文明辦專職副主任徐令義曾將這些問題歸結為“假”“繁”“急”。

假，就是在評選前臨時抱佛腳，搞會戰式創建，搞人海戰術，搞突擊迎檢，許多問題在評選結束后“濤聲依舊”。有的活動號稱上百萬人參加，數字摻水，質量摻假。

繁，就是任務壓得重、上報材料多、工作程序繁，基層工作疲于應付檢查。一些測評項目要求提供臺賬資料，卷帙浩繁，耗時費力。一些地方為了迎檢，沿街關門鎖店，驅趕商販，弄得雞飛狗跳。

急，就是短期行為、急躁冒進、急功近利。有的地方提出兩三年就要創成文明城市；有的地方只重拿牌子、講面子，搞形象工程。

或許因為各地在評選過程中，各地多少都存在類似問題，許多城市因此顯得并不自信。在《中國新聞周刊》調查采訪過程中，先后聯系了秦皇島、煙臺等多個城市，采訪要求都被婉拒。

即使是煙臺，這個全國為數不多的連續三屆獲選的“全國文明城市”，文明辦工作人員在請示領導后給出的答復是，“煙臺一直堅持創建為民，創建利民，這些都是我們的日常工作，市領導的意見是不宜宣傳。”

為改進評選過程中的弊端，在2014年年終評選檢查到來之前，中央文明辦也對今年的評選進行了改革。

一方面是對測評指標進行“瘦身”，給基層減壓。對原《體系》369項指標作了大幅縮減，在保持基本框架不變的前提下，刪除了同質化、時效性不強、過于瑣碎的指標，保留了146項，刪減比例達60%。

同時，為了防止“走過場”，在測評方法上也進行了調整，將原來的集中測評調整為分散測評，由原來的集中2-3天的集中測評變為不定期、多輪次抽查暗訪，防止各地突擊迎檢。原來的入戶調查也調整為電話問詢和隨機街訪，主要是防止“臨時安排”，測評組到城市暗訪，不查閱材料、不聽取匯報、不入戶調查。

不過，在當前的城市管理現狀下，真正依靠長效管理、不搞“突擊迎檢”似乎并不現實。

對武漢來說，從10月開始，即進入了倒計時，每天將抽查30臺出租車、10個建筑工地、10個學校食堂、10個社區、6個電影院……每天通報42類公共場所的測評結果和整改情況。

對創建不力者，更是出“硬招”。武漢專門出臺《創建全國文明城市工作責任追究辦法》，列出10種問責情形，對不履行職責，敷衍拖延的，追究當事人的責任，如發生造成全國影響的重大安全事故，重則免職。

對于這場全國城市之間的“高考”來說，要想考出“真功夫”，難度或許不亞于真正的高考。