“新土改”的八大關(guān)系

陳新建

習(xí)近平總書(shū)記在9月29日會(huì)議上的表態(tài)，為“新土改”定了調(diào)，即堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有前提下實(shí)行三權(quán)分置：穩(wěn)定所有權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)、放開(kāi)使用權(quán)。這不僅為土地流轉(zhuǎn)提供了制度創(chuàng)新空間，有利于解決城市用地緊張問(wèn)題，更為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了前提，并使農(nóng)民在社會(huì)發(fā)展中切實(shí)得到實(shí)惠。“新土改”必將實(shí)現(xiàn)多贏局面。

具體講，“新土改”需處理好八大關(guān)系：

第一是改革與穩(wěn)定的關(guān)系

要有大局意識(shí)。歷次成功的土改無(wú)不以解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要矛盾為目的。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)最緊要的是要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、擴(kuò)大內(nèi)需，抓手是新城鎮(zhèn)化，牛鼻子是土地問(wèn)題。擴(kuò)大內(nèi)需要千方百計(jì)增加居民收入和消費(fèi)，關(guān)鍵要擴(kuò)大農(nóng)民收入和消費(fèi)，提高農(nóng)民收入最有效的途徑是釋放土地能量，這就要涉及集體產(chǎn)權(quán)安排、土地制度改革等。

第二是土地與農(nóng)民的關(guān)系

要堅(jiān)持人為本。不僅要提高農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益比例，更要做好對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)、社保、戶(hù)籍等安排。人的城鎮(zhèn)化，特別是農(nóng)民市民化能否拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，關(guān)鍵要寫(xiě)好大力發(fā)展服務(wù)業(yè)、擴(kuò)大社會(huì)保障體系這兩篇文章。

第三是集體與個(gè)人的關(guān)系

重塑集體經(jīng)濟(jì)組織。一方面要盤(pán)活農(nóng)村土地調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，一方面又要發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)越性。解決辦法是在重塑集體經(jīng)濟(jì)組織的前提下，發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份。伴隨集體資產(chǎn)確權(quán)到位和股份制合作探索，集體產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化、資本化將開(kāi)啟集體經(jīng)濟(jì)又一個(gè)春天。

第四是規(guī)模與質(zhì)量的關(guān)系

開(kāi)啟城鎮(zhèn)化高質(zhì)量時(shí)代。低價(jià)征地—招商引資—開(kāi)發(fā)變現(xiàn)—充實(shí)財(cái)政—投資產(chǎn)業(yè)—反哺社會(huì)的土地模式，確保了高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，但也造成的土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，以及空城、鬼城頻現(xiàn)，粗放的城鎮(zhèn)化模式亟須調(diào)整。城鎮(zhèn)化應(yīng)進(jìn)入“以資本為先導(dǎo)、以產(chǎn)業(yè)為核心、以土地為基礎(chǔ)”的三位一體的新階段，不再追求城鎮(zhèn)化率，重在決好城市治理現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)與城市融合等與城鎮(zhèn)化質(zhì)量密切相關(guān)的問(wèn)題。

第五是政府與市場(chǎng)的關(guān)系

跳好市場(chǎng)與市長(zhǎng)“雙人舞”。讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，不意味著政府退出，而是要政府轉(zhuǎn)變職能，不該管的不管，該管的要管好。伴隨賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)收益以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化，國(guó)有用地在土地供應(yīng)中的比重將降低，市場(chǎng)在土地資源配置中將發(fā)揮越來(lái)越大的作用，政府職能更多體現(xiàn)在土地規(guī)劃、用途管制、監(jiān)督監(jiān)管等方面，政府應(yīng)積極向這一方向轉(zhuǎn)變。

第六是存量與增量的關(guān)系

新增建設(shè)用地迎來(lái)流量時(shí)代。到2011年底，耕地保有量銳減為18.2億畝，在逼近18億畝保護(hù)紅線(xiàn)、征地成本越來(lái)越高的形勢(shì)下，唯一途徑就是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。目前我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地面積是4億畝（其中農(nóng)民宅基地2.5億畝），如果能實(shí)現(xiàn)部分有效流轉(zhuǎn)，無(wú)疑將給土地資源干涸的城鎮(zhèn)化帶來(lái)活水。伴隨集體土地入市放開(kāi)，城市建設(shè)用地的來(lái)源，也必然從“做增量”（政府征地）轉(zhuǎn)向盤(pán)活存量用地“做流量”（集體土地入市流轉(zhuǎn)）。

第七是資本與土地的關(guān)系

探索土地資本化新路徑。集體土地的貨幣化進(jìn)程將激活大半個(gè)中國(guó)的土地財(cái)富，如果能將之與資產(chǎn)證券化結(jié)合，不僅為抵御可能出現(xiàn)的金融危機(jī)構(gòu)筑一道強(qiáng)大緩沖帶，農(nóng)村資產(chǎn)這個(gè)“海量貨幣池”一旦建立，也將推動(dòng)金融業(yè)發(fā)生革命性變化。資本下鄉(xiāng)也帶來(lái)先進(jìn)的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和效率提高。應(yīng)建立嚴(yán)格準(zhǔn)入和監(jiān)管制度的同時(shí)，積極探索土地資本化路徑，當(dāng)前一些地方探索的信托機(jī)構(gòu)+股份合作社+農(nóng)戶(hù)的模式值得借鑒。

第八是收益與分配的關(guān)系

利益分配向均衡轉(zhuǎn)變。伴隨集體建設(shè)用地入市以及中央要求提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，政府與國(guó)民之間的土地收益分配格局也將產(chǎn)生重大變化。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程以及財(cái)稅改革，特別是征收房產(chǎn)稅等條件成熟后，未來(lái)土地財(cái)政將逐漸演變到直接稅與間接稅并重乃至直接稅為主的模式。其次，更多民眾分享土地增值收益將是趨勢(shì)。

我國(guó)漸進(jìn)式改革是一個(gè)從局部到全局、從微觀到宏觀、從農(nóng)村到城市、從經(jīng)濟(jì)到政治的倒逼改革模式。當(dāng)微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)通過(guò)改革發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化后，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的新常態(tài)必將對(duì)上層建筑特別是政府職能轉(zhuǎn)變提出新的要求。