如何落實被虛置的憲法？

王全寶

在剛剛結束的中共十八屆四中全會上，有關憲法的討論為大會重點之一。會議《決定》中強調完善違憲審查制度方面的內容，尤其令人關注。此前，有關憲法的討論一直伴隨著各種爭議，更有甚者一度將“憲政”一詞列入敏感字眼。

《決定》提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。

在憲法公布施行30周年大會上，習近平曾強調，憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。

然而，現實中，憲法的實施情況并不盡如人意，甚至憲法被束之高閣，在司法實踐中還出現了“違憲事小、違法事大”的怪現象。

“究其原因，就是因為憲法監督中缺乏完備的違憲審查制度。”中國法學會憲法學研究會常務副會長莫紀宏在接受《中國新聞周刊》采訪時說，憲法是國家治理的基礎，推進依法治國關鍵在于落實憲法。

被虛置的憲法

十八大以來，中共中央高層在各種不同場合多次強調維護憲法的權威。

2012年12月4日，在紀念現行憲法公布施行30周年大會上，新當選不久的中共中央總書記習近平就指出，全面貫徹實施憲法是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性。

此外，習近平還強調，任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。

習近平的此次講話，被外界解讀為新一屆中共中央領導集體的憲法觀。

文革時期，中國脫離了憲法，權力不受約束，教訓慘痛。新一屆中共中央領導集體成員大多有文革經歷，對于當時的違憲行為有著切身的體會。這也就不難理解習近平為何一再重申憲法的權威性，強調一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究，警告全黨要深刻吸取文革的沉痛教訓。

去年2月，中共中央政治局以全面推進和依法治國為主題進行第四次集體學習。在會上，習近平再次強調要加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。

去年11月，十八屆三中全會再次提到，要維護憲法法律權威，堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。

中共高層一再強調憲法的重要性，也與憲法在貫徹實施中出現的各種問題息息相關。

在中國人民大學法學院院長韓大元看來，憲法虛無主義傾向導致對憲法文本的普遍不尊重?！肮珓諉T，特別是一些高級干部的憲法理念脆弱，憲法意識淡薄，在關系國家核心價值觀與利益問題上，缺乏憲法自信，導致社會價值觀的混亂，憲法權威受損害，社會上不按照憲法辦事的現象大量存在。”韓大元說。

莫紀宏則認為，我國憲法發展面臨的挑戰，主要是決策層和領導層的憲法意識問題。

憲法在現實生活中被虛置，導致其在社會生活中的調整功能失效。在權力框架內，公權力沒有及時得到憲法約束，進而出現公權力濫用現象，侵犯公民的基本權利。

因此，若要使法治成為理政的基本方式，則樹立憲法權威勢在必行。

如何監督憲法實施

在樹立、強化憲法權威性問題上，中共高層已經達成共識。不過，如何激活憲法權威性仍是尚待解決的問題。

現行《憲法》頒布近三十年來，有關憲法實施與監督制度應當如何激活的爭論則從未停息過。

為解決憲法解釋處于虛置狀態的問題，2012年3月的十一屆人大五次會議上，時任全國人大代表、中國社科院學部委員梁慧星提交了一份關于制定《憲法解釋程序法》的議案。

梁慧星認為，“有必要建立包含憲法解釋制度在內的多樣化的憲法實施制度，通過解釋憲法，保障憲法的穩定和發揮憲法的實際功效?！?/p>

梁慧星的議案是有所指向的?，F行（1982）憲法賦予全國人大常委會“解釋憲法，監督憲法的實施”的職責，但現行憲法實施至今，其“解釋”“監督”職責一直處于“空轉”狀態。

早前的1954年憲法曾規定：全國人民代表大會的職權之一是“監督憲法的實施”。但事實證明，這個條文并沒有阻止文革的發生。

據長期在彭真身邊工作、曾參與1982憲法制定的顧昂然回憶，在憲法草案征求意見過程中就有人提出質疑，“既然人民代表大會制度好，為什么發生文革？”

1980年9月10日，憲法修改委員會成立后，陸續接到各地群眾就憲法制定提出建議的大量信函，其中就包括保障憲法實施方面的內容。比如，有人建議，在憲法中要有規定保證憲法實施的條款；還有人建議，設立一個憲法監督委員會，專門負責監督憲法的實施情況，并有權宣布違憲的政策、法律、法令為無效。

當年9月17日，憲法修改委員會秘書處（以下簡稱“秘書處”）成立并開始工作。9月22日，秘書處部分成員就憲法結構問題的討論中，就包括“監督憲法的實施”。

作為秘書處成員之一，中國人民大學法學院教授許崇德曾向《中國新聞周刊》回憶，《憲法討論稿》曾專門規定保障憲法實施和憲法修改的內容。

在對《憲法草稿》第三次討論稿的討論中，對前述準備設立的憲法委員會有了進一步的修改意見，提出“關于全國人民代表大會憲法委員會，可以擬兩個方案：第一方案是，憲法委員會的地位與全國人大常務委員會相當，僅對全國人民代表大會負責并報告工作，專門負責審理違憲問題；第二個方案是，憲法委員會的地位低于全國人大常委會，對全國人大及其常委會負責并報告工作，協助全國人大及其常委會監督憲法的實施。”

許崇德回憶說，當時多數人傾向于第一方案。不過，事情很快發生了變化。1981年8月3日的討論稿中，憲法委員會的規定條款消失了。該稿在列舉全國人大職權時，加上了“監督憲法的實施”，將憲法監督的職權交給了全國人大及其常委會。

1981年11月以后，在憲法修改草案的討論稿中，憲法委員會的設計被取消。1982年4月26日，五屆全國人大常委會第二十三次會議通過《憲法修改草案》，并交付全民討論中，憲法監督與憲法如何有效實施的問題又一次被提出來。

據許崇德回憶，當時許多群眾認為立法容易執法難，因此明確建議規定保障憲法實施的具體條文。例如，西南政法學院劉克希等建議，設立憲法法院，監督憲法的實施；衛生部也建議，應該建立一個有權威的監督機構，負責督促檢查憲法的實施，防止文革期間那種實際上把憲法丟在一邊的現象再次發生。

1982年11月25日，五屆人大五次會議《憲法修改草案》提交審議，憲法監督制度問題仍有很多爭議。而到了最后，只保留了“解釋憲法、監督憲法實施”一句話，沒有具體操作條款，以至于后來發生很多違反憲法的事件，卻幾無處理。

1983年2月27日，中共中央印發了彭真《在中央政法委員會擴大會議上的講話要點》的通知。該通知指出，“工作中的違憲問題，政法部門有，其他一些部門也有，相當一部分黨委也經常發生，諸如未經法定任免手續就正式宣布干部調動，以及對司法工作的干預等，已經造成了不好的影響?！?/p>

在理論界，關于憲法實施監督制度以及違憲審查制度的爭論始終存在。其中爭論的內容包括建議設立憲法法院，建議全國人大常委會在現有憲法制度框架下如何加強違憲審查，甚至有學者提出司法審查機制。

在經過三十多年爭論后，如何激活憲法、發揮憲法的監督機制已是迫在眉睫，不能無休止地局限于口頭爭論之中。

建立違憲審查機構是當務之急

莫紀宏認為，當前憲法發展的瓶頸還是憲法實施的保障機制和機構建設問題，“沒有一個專門處理違憲問題的機構，就不能發現大家都認可的違憲問題。所以建立違憲審查機構是當務之急”。

此次中共四中全會明確提出健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。

依據2000年制定的《立法法》第90條規定，中國日常性行使憲法監督權的機關為全國人大常委會。

2004年5月，全國人大常委會成立了法規審查備案室，協助全國人大及其常委會行使憲法監督權，對審查要求與審查建議進行先期研究，確認是否進入啟動程序，然后交由各專門委員會進行審查。

2005年，全國人大常委會還制定了《司法解釋備案審查工作程序》，進一步完善了審查制度的運作機制。彼時，社會對于憲法的監督充滿了期待。

對于憲法監督的問題，全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹曾撰文稱，全國人大常委會備案審查室自成立以來，除了主動對行政法規、地方法規、司法解釋進行審查之外，由公民提起的意見和建議，也就是被動審查，該室已經受理過1000多件。

但是，對于全國人大常委會備案審查室承擔違憲審查的能力，還是有人提出了質疑。

“全國人大常委會的法規審查備案室實際上承擔了違憲審查的問題，但其權威性和力量不足以擔負違憲審查的職能。由于體制、機制、機構、程序等多方面的原因，現階段全國人大常委會的違憲審查的職能實際上被虛置，很難發揮實效?！币晃徊辉妇呙娜耸扛嬖V《中國新聞周刊》。

推進依法治國，如何保障法律實施是關鍵，更為重要的是要落實憲法的監督職能。上述人士建議，在現有體制框架下，由全國人大設立憲法委員會來專門負責憲法監督實施，憲法委員會應該獨立于全國人大常委會，不僅要監督違憲行為，也要監督全國人大常委會的立法行為，同時對黨的文件也要予以監督。

此外，另一個不容忽略的問題是，在憲法解釋程序機制方面，有關機關往往采取用司法解釋的方式來代替法律解釋，有時甚至代替憲法解釋。

梁慧星建議，可通過《憲法解釋程序法》把憲法解釋工作的各個環節具體化，保證憲法解釋的規范性與科學性。

“制定《憲法解釋程序法》保障憲法解釋的有序運作，避免給國家法律秩序與社會生活帶來不必要的影響?！绷夯坌钦f。