跨行政區劃法院且行且近

滑璇

12月10日，《人民日報》發布消息：北京市將于年底成立第四中級人民法院，“該院將跨行政區劃審理重大刑事、民事、行政案件”。另外，“經中央批準，除北京外，上海也將組建跨行政區劃的中級人民法院”。

這也是2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》后的第一個正式宣布成立的跨行政區劃法院。

消息一出，引發各方關注。中國政法大學副校長馬懷德認為，設立跨行政區劃人民法院，有助于排除法院外部對審判工作的干擾，保障法院依法獨立行使審判權，“尤其對于‘民告官式的行政訴訟，跨區劃法院的意義更加重大。”

如履薄冰的“民告官”

外界對于跨行政區劃法院的這一輪關注熱潮，始于2014年10月底的中共中央第十八屆四中全會。在優化司法職權配置的問題上，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中寫道：“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題。”

這些表述，一度引來眾人對于中國將成立行政法院的猜想。

但猜測并沒有停留太長時間。幾天之后，十二屆全國人大常委會第十一次全體會議于11月1日通過了對《行政訴訟法》的修改。修法決定通過當天，全國人大常委會專門召開了新聞發布會。最高人民法院副院長江必新在會上首次明確表示，中國不會建立單獨的行政法院，但最高法院將指定一些法院審理跨區域行政案件。

這次發布會終結了司法界對于單獨成立行政法院的猜想，但將跨行政區劃法院拉入視野之中。新修改的《行政訴訟法》中明確規定：經最高法院批準，各省高院可以確定若干法院跨行政區域管轄行政案件。北京大學法學院教授姜明安將其稱為本次修改中“最亮的亮點”。北京、上海、廣東等地，隨后也開始籌備跨行政區劃法院的試點。

對于司法界人士來說，無論是設立獨立的行政法院，還是試點跨行政區劃法院，重點在于“跨區域”。而希冀的改革重點是行政訴訟案件，即常說的“民告官”案件。

與一般民事、刑事案件相比，帶有“民告官”性質的行政案件，受到法院外部干擾的比例最高。行政訴訟不僅立案難，原告的勝訴率也很低。

據《中國法律年鑒》統計，2003年至2012年，全國法院一審案件數量從514萬件上升到753萬件，增加了200余萬件，但行政案件數量的增幅還不到5萬件，至2012年時也只有13萬余件。十年間，行政訴訟案件所占比例也一直在1.7%到1.8%附近徘徊。

行政訴訟的結果也不容樂觀。2007年至2012年的一審行政案件中，原告勝訴率從11.51%一路下降至7.12%，原告撤訴率則從36.96%持續上升至49.84%。

馬懷德曾對此表示，如果沒有根本性的制度改革和突破，行政訴訟很可能淪落為少數執著者屢戰屢敗的一廂情愿。

中國行政訴訟的困境，很大程度上緣于一些行政機關對行政訴訟的干預。北京市高級人民法院原副院長王振清是行政審判工作出身，他深知行政案件審判法官那種如履薄冰的感覺，“既要堅持原則、敢于面對行政機關說‘不，又要顧全大局、把握分寸”。

由于地方法院的吃穿住行全靠同級政府撥款，因此一旦法院做出對行政機關不利的判決，就可能惹來麻煩。據一位法官透露，北方某基層法院，在一起行政訴訟中判決當地規劃局敗訴，結果在一次規劃修訂中，法院的圍墻被要求必須拆掉。

為了擺脫行政機關的掣肘，法院曾想過多種辦法。早在上世紀80年代，行政審判庭初建時，北京市法院系統便希望行政訴訟能夠實行交叉管轄。王振清解釋，只有法院和法官的利益不受被告制約，才能減少案件審判時遭到干預的可能。這個思路與今天的跨行政區劃法院殊途同歸，但在當年并未得到實行。

接下來的十幾年，法院不斷出臺新舉措，以抵御行政機關對行政訴訟的干擾。比如提倡案件當庭宣判，以減少對法官“打招呼”的機會;用電腦系統自動為法官分配案件，禁止法官挑案，以防止營私舞弊;增加紀檢部門對案件判決的抽查，以強化事后監督。這些方法雖然能在一定程度上減少行政機關的干擾幾率，但沒有解決根本問題，效果并不理想。

從行政法院到跨行政區劃法院

法學界對于設立行政法院的呼吁，持續了十余年后，在2013年漸入高潮。

由于鐵路系統調整，鐵路法院收編國家司法管理體系，一種被認為最為可行的方案是：重組鐵路法院，讓行政法院“借殼上市”。據了解，最高法院和一些地方法院也確實都曾對此進行過調研。截至2012年6月，全國共有17個鐵路中院、58個鐵路基層法院被正式納入國家司法體系。對于組建行政法院來說，是個良好契機。

另一個有利條件是，涉及鐵路的司法案件數量極少。據廣州鐵路運輸中級法院陳雪梅在其發表的論文《追問、回應與路徑——鐵路法院置換為行政法院的思考》里公布的數據，中國鐵路法院法官年人均辦案數不足5件。而在回歸國家司法管理體系后，鐵路法院自身也希望向更專業、更高效的方向發展。論文中，陳雪梅還提出鐵路法院轉為行政法院的十大優勢，比如，鐵路法院黨組由所在地省委直接領導，鐵路法官全部由所在地省人大常委會任命，鐵路法院資金由省財政保障等。這些鐵路法院與普通地方法院的不同之處，基本與學者們期待的行政法院、現在的跨行政區劃法院思路吻合。

2013年1月，最高法院下發《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》。通知內容雖然沒有提及鐵路法院，卻明確提出了打破常規行政區劃、集中管轄部分一審行政案件的理念，并要求各省自行確定一到兩個中院、兩到六個基層法院開展試點。通知下發后，廣西南寧、江蘇南通、山東的棗莊和濟寧、廣東江門等地被確定為首批試點。

一年多后，沈陽中院于2014年8月宣布，從9月起全面推開行政案件集中交叉管轄，將全市8個縣區市的行政訴訟案件，集中到高新技術產業開發區人民法院統一管轄。盡管這次實驗被命名為“跨行政區域法院”試點，但改革重心依然旨在調整行政訴訟管轄范圍，民商事案件、刑事案件未受波及。

中國法學界對于行政法院最近、也是最后一次努力，是在今年10月。據一位內部人士透露，十八屆四中全會召開前，司法實務部門曾向中央緊急呈遞了一份報告，希望設立行政法院。但依據目前的結果，這份報告和行政法院的建議最終沒有獲得通過。

行政法學界認為，行政法院最終流產，一大障礙在于建制問題。如果單獨設立行政法院，對于編制、組織部門來說，需創建一整套新規則，阻力、難度很大;相反，如果為跨行政區劃法院套上類似北京四中院的外殼，既不像知識產權法院那樣增加新的建制，也不特別強調行政案件的集中管轄，獲得審批的可能性就會大大提高。

多種方案仍存爭議

北京第四中級人民法院在組建過程中突然調整方向，或許也與此有關。

一位北京法院系統人士向《中國新聞周刊》透露，北京四中院的最初設計是在一定程度上集中管轄行政案件，同時管轄一部分民事、刑事案件。但是，2014年12月2日，中央深改小組審議通過了《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》后，北京市法院系統突然發布通知，撤回了之前的四中院組建方案。在之前的方案中，四中院將吸收北京市三家中院的行政審判骨干人才，在中院層面集中管轄行政案件。

目前公布的組建方案表述為：該院將跨行政區劃審理重大刑事、民事、行政案件，符合該院管轄條件的重大刑事、民事、行政案件，將由該院管轄，而不再按行政區劃，到行政區劃法院起訴。不過，四中院到底管轄哪些重大案件，尤其是哪些重大行政案件，“還沒有一個權威信息”。

一種說法是，未來四中院將統一管轄把區縣政府作為被告的行政訴訟案件。

廣東的跨行政區劃法院籌備方案不盡相同。據透露，11月中旬，最高院副院長江必新曾在廣州面見廣東高院院長鄭鄂和廣東省人大相關人員，商討跨行政區劃法院事宜。當時，廣東版方案依舊停留在借鐵路法院框架改制的基礎之上。

據《中國新聞周刊》了解，當時廣東的思路是，由中級鐵路法院、基層鐵路法院兩部分共同改組構成跨行政區劃法院。除管轄跨區民商事案件和一部分刑事案件外，兩級跨行政區劃法院還將集中審判高院以下的行政訴訟。其中，改組后的基層鐵路法院管轄原區縣級法院一審的行政訴訟、二審行政訴訟，中級鐵路法院管轄原地市級法院一審的行政訴訟。

此方案尚未披露的原因之一，是跨行政區劃法院法官的任命問題沒有確定。按法官法規定，中國法院法官需由同級人大常委會任免，而跨行政區劃法院的法官應由哪級人大常委會任免，目前尚存爭議。

法學界的建議是，十八屆四中全會提出各中級法院、基層法院由省高院直管，可以從跨行政區劃法院做起：由省級人大常委會行使各跨行政區劃法院法官的任免權，由省高院統一保障各級法院的財政撥款。

具體方案雖未明確，但北京四中院的法官遴選工作正在進行。法官自愿報考，筆試、面試合格后調入四中院任職，掛牌日期確定在2014年底。

王振清認為，組建跨行政區劃法院是使司法工作免受行政干預的努力。不過，跨行政區劃法院不能完全杜絕這種現象，行政機關可能到更高級別的政府部門疏通關系。“中國的法院、法官和行政訴訟，依然還有很長的路要走。”王振清說。