霧霾推動執(zhí)政之變

劉伊曼

2013年下半年，霧霾席卷中國北部、東部、東北部大范圍區(qū)域。

2014年3月5日，國務院總理李克強在人民大會堂作政府工作報告時說：“霧霾天氣范圍擴大，環(huán)境污染矛盾突出，是大自然向粗放發(fā)展方式亮起的紅燈。必須加強生態(tài)環(huán)境保護，下決心用硬措施完成硬任務。出重拳強化污染防治。”

在今年全國“兩會”所有的議案提案建議中，與環(huán)境問題相關的數(shù)量位居第一，其中有關霧霾的最多。

“兩會”會場上熱烈的討論，反映著民情民意的溫度。在中國，一場由霧霾推動的發(fā)展方式、執(zhí)政思路之變，正在展開。

同呼吸共命運的內涵

“上世紀80年代，我們也有大氣污染。那時候都是點狀的污染，主要是因為城市里面有鋼鐵等企業(yè)。”國家環(huán)保部污染防治司大氣處副處長逯世澤說，現(xiàn)在的情況則是“區(qū)域污染連成片了”。

逯世澤分析說，之所以發(fā)生這樣的情況，一是因為城鎮(zhèn)化，城市之間日益靠近。二是由于工業(yè)布局太密集。以鋼鐵為例，過去點狀污染的那些城市，一個城市的鋼鐵產(chǎn)能最多幾百萬噸，而現(xiàn)在，光是河北省，鋼鐵產(chǎn)能就有三億噸。

早在2008年做奧運會保障的時候，京津冀地區(qū)就首次提出了大氣污染的“聯(lián)防聯(lián)控”，采取了諸如讓污染企業(yè)大面積停產(chǎn)等一些措施。雖然取得了明顯效果，但這種應急模式很難長期堅持。

河北省石家莊市的官員、專家分析，作為重點保障的中心城市，北京不僅治理污染的經(jīng)濟實力比較雄厚，而且早在2008年前，其污染企業(yè)就已盡數(shù)外遷到河北等地。另外，在移動污染源部分，北京的油品標準和汽車排放標準更是走在全國前列，有專門的“京標”，品質差的油和污染重的車都不允許進入北京。這就是為什么在整片區(qū)域都污染的時候，北京的狀況還能相對略好。

剛剛開始實施的《北京市大氣污染防治條例》更是將這種制度保障推上了一個新臺階，很多條款都可圈可點。比如，《條例》提出堅持規(guī)劃先行，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和布局，調整能源結構，從源頭到末端全程控制污染物排放。這不僅超越了“末端治理”的思路，更是對長久以來橫沖直撞的發(fā)展模式的反思和變革。

聯(lián)防聯(lián)控，核心是利益共享、責任共擔

然而，在華北平原一整片持續(xù)而深重的霧霾中，北京不可能獨善其身。

《條例》的制定者當然也認識到了這一點，并提出加強與相關省區(qū)市的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作，建立重大污染事項通報制度，逐步實現(xiàn)重大監(jiān)測信息和污染防治技術共享。

但是，地區(qū)之間的顯著差異決定了聯(lián)防聯(lián)控的平臺存在短板。就拿河北來說，除了信息可以共享、重大事件可以聯(lián)防之外，經(jīng)濟、技術和制度保障都遠遠落后于北京。而地方保護主義等因素，又給聯(lián)防聯(lián)控增加了阻礙。

今年2月華北地區(qū)連續(xù)重污染天氣出現(xiàn)以后，環(huán)保部組織了12路督察組分赴京津冀及周邊地區(qū)，對重污染天氣應對工作及《大氣十條》落實情況進行專項督查。

“環(huán)保部的檢查小組沒有執(zhí)法權力，也沒有執(zhí)法能力，不能直接對企業(yè)執(zhí)法。只能通過發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象來佐證，看地方政府落實國務院的文件是否到位。我們現(xiàn)在下去都是帶著記者，直接報道，頭三天暗查，第四天通知當?shù)卣_始明查。把拍攝的一些證據(jù)放給地方領導看，說明檢查中發(fā)現(xiàn)了什么問題，這些問題違反了國務院的什么要求，然后請地方政府給出解釋。通過檢查企業(yè)來達到檢查政府的目的。” 國家環(huán)保部污染防治司司長趙英民說。

可是，讓趙英民苦惱的是，督察小組去了第一家企業(yè)之后，所有的企業(yè)馬上都知道了。

在抗污治霾聯(lián)防聯(lián)控尚未建立起成熟機制之前，在GDP的剛性要求下，一些區(qū)域內的企業(yè)以及地方政府部門，卻早已形成了對抗檢查的“聯(lián)防聯(lián)控”機制。

從GDP到GEP，調整指揮棒

不考核GDP，那又考核什么？記者獲知，不少地方已經(jīng)開始了改革和探索，如浙江省，對于杭州淳安、衢州開化等地的考核，不再涉及工業(yè)經(jīng)濟總量和人均生產(chǎn)總值等相關指標，而是增加了“水質”“空氣質量”等內容。

早在上世紀末，中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心研究員歐陽志云就開始研究生態(tài)功能的價值化問題。他告訴記者，GDP用來衡量國民經(jīng)濟發(fā)展水平，是目前世界各國普遍采納的國家和地方經(jīng)濟核算體系；社會指標有GNH（國民幸福指數(shù)），用來衡量社會發(fā)展水平；而人類社會賴以生存的自然生態(tài)系統(tǒng)，目前尚缺乏與現(xiàn)行的國民經(jīng)濟統(tǒng)計和核算體系接軌，同時被各國所接受的衡量指標。

不僅在中國，在全球范圍內，生態(tài)系統(tǒng)的服務功能評估與生態(tài)系統(tǒng)核算，已經(jīng)成為生態(tài)學與生態(tài)經(jīng)濟學的前沿。包括發(fā)達國家在內，都在尋求超越GDP的核算指標。但是，如何以生態(tài)系統(tǒng)服務功能評價的成果為基礎，將生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展的評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系和考核辦法，引導全社會參與環(huán)保、遏制生存環(huán)境的惡化，是關鍵性的“臨門一腳”。

基于此，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心跟多地合作，開始研究搭建“GEP”（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）及其核算框架，旨在解決生態(tài)環(huán)境的保護成果如何納入一個可量化的評估體系之中。

歐陽志云說，建立生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值的核算機制，使之成為考核一個國家或地區(qū)生態(tài)保護成效和生態(tài)效益的指標，需要建立起國家生態(tài)系統(tǒng)核算框架與指標體系。最關鍵的是，“同GDP核算體系一樣，它需要在具體的使用過程中不斷探索和完善”。

（摘自《瞭望東方周刊》2014年第11期）endprint