從美國(guó)聯(lián)邦政府“停擺”看2014中國(guó)預(yù)算制度改革

王卓++黃茜彤

摘 要：本文由美國(guó)聯(lián)邦政府“停擺”出發(fā)，通過對(duì)中美政府預(yù)算制度差異剖析，分析美國(guó)政府預(yù)算制度對(duì)我國(guó)改革的借鑒與啟示。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算；預(yù)算改革；中美預(yù)算比較

2013年9月30日，美參議院否決了眾議院通過的臨時(shí)撥款議案，聯(lián)邦政府10月1日起正式關(guān)門，非必需公共服務(wù)中斷。10月16日，美國(guó)會(huì)參議院和眾議院先后通過議案，給予聯(lián)邦政府臨時(shí)性撥款，并調(diào)高公債上限，聯(lián)邦政府“停擺”宣告結(jié)束。事實(shí)上，在1977到1996年間，美國(guó)政府出現(xiàn)過17次“停擺”，持續(xù)時(shí)間也在1‐21天不等。

一.美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算管理法律體系演變

透過這起事件，我們可以看出預(yù)算的法律性之“硬”，正是這一點(diǎn)導(dǎo)致了美國(guó)聯(lián)邦政府“停擺”，因?yàn)檎疅o(wú)法逾越預(yù)算的界限。美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算的編制、執(zhí)行其實(shí)是以國(guó)會(huì)為代表的立法部門與以總統(tǒng)為代表的行政部門的斗爭(zhēng)與較量過程。美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算的演變歷史便是這兩大部門通過制定預(yù)算的規(guī)則和程序、把對(duì)自己有利的規(guī)則和程序強(qiáng)加于另一方的對(duì)“錢袋子”控制權(quán)的爭(zhēng)奪史。大致可分為以下三個(gè)階段：1789-1921年，國(guó)會(huì)主導(dǎo)預(yù)算過程，實(shí)行小政府，保持預(yù)算盈余；1921-1974年，總統(tǒng)主導(dǎo)預(yù)算過程，實(shí)行大政府，財(cái)政赤字頻繁出現(xiàn)；1974-2008年，國(guó)會(huì)、總統(tǒng)爭(zhēng)奪預(yù)算控制權(quán)，使得赤字膨脹、消失、再出現(xiàn)。通過對(duì)預(yù)算控制權(quán)的爭(zhēng)奪，兩大部門均建立了自己的預(yù)算過程、工作人員和操作規(guī)則。

美國(guó)是一個(gè)三權(quán)分立、法律體系比較完備的聯(lián)邦制國(guó)家，在權(quán)力的分配中注重權(quán)力的相互制衡。從其聯(lián)邦預(yù)算法律體系的演變中，我們可以發(fā)現(xiàn)其在整個(gè)過程中對(duì)法律至上原則的恪守：（1）預(yù)算管理法治化高，法律至上；（2）通過預(yù)算法律修訂來(lái)不斷完善聯(lián)邦預(yù)算資金分配機(jī)制；（3）預(yù)算管理機(jī)構(gòu)健全、相互制衡、分工明確；（4）強(qiáng)調(diào)預(yù)算權(quán)對(duì)政府行政權(quán)力擴(kuò)張的制約。

二.中、美預(yù)算編制比較

美國(guó)預(yù)算編制方法先后經(jīng)歷了傳統(tǒng)的單一預(yù)算制度、復(fù)式預(yù)算制度、績(jī)效預(yù)算、規(guī)劃預(yù)算、設(shè)計(jì)-規(guī)劃預(yù)算、目標(biāo)管理預(yù)算、零基預(yù)算、多年預(yù)算等，我國(guó)預(yù)算管理制度改革也經(jīng)歷了復(fù)式預(yù)算、零基預(yù)算、部門預(yù)算等。但是，在實(shí)行復(fù)式預(yù)算時(shí)仍需面臨解決正確處理經(jīng)常性預(yù)算和資本預(yù)算關(guān)系、如何保持資本預(yù)算的合理規(guī)模和結(jié)構(gòu)、如何完善國(guó)家復(fù)式預(yù)算制度的問題；在實(shí)行零基預(yù)算時(shí)，地方政府面臨著公用經(jīng)費(fèi)不足、缺乏足夠預(yù)算自主權(quán)、一些政治和行政體制上的制約等；在部門預(yù)算管理的改革實(shí)踐中，則存在法律制度落后、未將績(jī)效管理融入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格、缺乏公開性與監(jiān)督等問題。

（一）美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算編制

總統(tǒng)、總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室、由財(cái)政部、國(guó)民經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)建議委員會(huì)組成的“經(jīng)濟(jì)三角”，組成了行政序列的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)。立法序列參與預(yù)算編制的機(jī)構(gòu)主要是國(guó)會(huì)參眾兩院的各專業(yè)委員會(huì)，即國(guó)會(huì)撥款委員會(huì)、籌款委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、預(yù)算辦公室（CBO）、會(huì)計(jì)總署（GAO）等。國(guó)會(huì)在《國(guó)會(huì)預(yù)算和扣押法案》中建立了與總統(tǒng)序列平行的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)和程序。該法案并沒有改變總統(tǒng)在預(yù)算上的主導(dǎo)權(quán)，而是國(guó)會(huì)有了自己的預(yù)算藍(lán)圖、方法、項(xiàng)目評(píng)估程序和支出優(yōu)先排序等。

美國(guó)財(cái)政年度為每年的10月1日到第二年的9月30日，從聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)編制各自預(yù)算開始，至聯(lián)邦預(yù)算執(zhí)行后的審計(jì)，周期長(zhǎng)達(dá)33個(gè)月。在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，聯(lián)邦政府不僅要執(zhí)行本財(cái)政年度預(yù)算，還要審核上一財(cái)政年度的預(yù)算，并且編制下一財(cái)政年度的預(yù)算。

（二）中國(guó)政府預(yù)算編制

我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定：各級(jí)政府是預(yù)算編制的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，各級(jí)政府財(cái)政部門是具體編制機(jī)關(guān)，各部門、單位負(fù)責(zé)編制本部門、單位的預(yù)算。在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在中央各部門編制的部門預(yù)算的基礎(chǔ)上由財(cái)政部匯編中央政府預(yù)算，其中國(guó)家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)預(yù)算編制過程中的收入測(cè)算。全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)工委和全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委是在立法系列參與預(yù)算編制過程的主要機(jī)構(gòu)。

中國(guó)財(cái)政年度為每年1月1日至當(dāng)年12月31日，從政府各部門編制各自預(yù)算開始，至預(yù)算執(zhí)行后的審計(jì)，周期大約為24個(gè)月。在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)，中央政府不僅要執(zhí)行本財(cái)政年度預(yù)算，還要審核上一財(cái)政年度的預(yù)算，并且編制下一財(cái)政年度的預(yù)算。

（三）中、美政府預(yù)算編制差異

1.預(yù)算管理法律體系差異：多部法律規(guī)范與一部法律規(guī)范的差異。

2.預(yù)算編審周期差異： 18個(gè)月和8個(gè)月時(shí)間跨度差異。美聯(lián)邦政府的預(yù)算編制、審批的時(shí)間長(zhǎng)達(dá)18個(gè)月，而我國(guó)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期為24個(gè)月，歷時(shí)3個(gè)財(cái)政年度，預(yù)算編制環(huán)節(jié)“兩上兩下”流程跨度為6個(gè)月。

3.預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置差異：行政、立法并行模式和單一行政模式的差異。美國(guó)預(yù)算管理中預(yù)算編制、執(zhí)行在行政部門，而預(yù)算審批、事后審計(jì)則在立法部門。我國(guó)的預(yù)算管理職能也是由行政部門和立法部門分享，但立法系列并沒有自己的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，其預(yù)算管理、經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)等要依托于行政系列的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。

三.對(duì)2014年我國(guó)預(yù)算制度改革的借鑒與啟示

在剛剛結(jié)束的兩會(huì)中，為全面實(shí)現(xiàn)黨的十八屆三中全會(huì)決定確定的各項(xiàng)改革目標(biāo)，我國(guó)政府決定把預(yù)算管理制度改革作為2014財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)良好開局。而作為最發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，美國(guó)在預(yù)算過程管理中有一套系統(tǒng)、規(guī)范的機(jī)制與方法，值得我國(guó)在預(yù)算管理制度改革中借鑒。

（一）加強(qiáng)預(yù)算法治建設(shè)，完善管理法律體系，確立預(yù)算制度改革的基本框架

提高對(duì)預(yù)算認(rèn)識(shí)，樹立預(yù)算審批權(quán)就是特殊立法權(quán)，預(yù)算即法的意識(shí)。預(yù)算經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)就被作為法律，即具有不可改變的法律效力。樹立預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，應(yīng)完善《預(yù)算法》，增加其中關(guān)于預(yù)算編制的條款解釋。我國(guó)現(xiàn)行的1994年出臺(tái)的《預(yù)算法》，由于當(dāng)時(shí)的立法環(huán)境還未完全市場(chǎng)化，其在某些方面與公共財(cái)政的要求不相適應(yīng)，應(yīng)加以完善與改進(jìn)。如：應(yīng)貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒有預(yù)算不支出”的預(yù)算法原則，建立預(yù)算編制、執(zhí)行相互分離的預(yù)算管理體制與社會(huì)公眾參與的民主預(yù)算審查制度，建立、落實(shí)預(yù)算實(shí)質(zhì)審查制度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，完善預(yù)算法律責(zé)任，明確預(yù)算資金的范圍、管理預(yù)算的主體等，盡早將這些預(yù)算改革以法律的形式固定下來(lái)。當(dāng)然，政府預(yù)算的法治化并不是孤立的，有賴于整個(gè)社會(huì)的法治化建設(shè)，尤其是相關(guān)政府部門為主體的社會(huì)主義法制化進(jìn)程。“政府花錢，議會(huì)審批”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍流行做法。在我國(guó)，政府任何財(cái)政支出都應(yīng)該貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒有預(yù)算不支出”的預(yù)算法原則，即政府財(cái)政支出必須先編制預(yù)算方案并報(bào)經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。也只有這樣，才能真正發(fā)揮預(yù)算的控制作用。endprint

（二）建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系

預(yù)算管理改革問題的實(shí)質(zhì)相當(dāng)程度上便是預(yù)算管理權(quán)的重新分配問題，即其在人大與政府、政府財(cái)政部門與其他部門、財(cái)政部門內(nèi)部各部門之間重新配置的問題。預(yù)算管理的分權(quán)與制衡就是要將預(yù)算權(quán)力在這些機(jī)構(gòu)及外部獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行合理的分配，以形成一個(gè)相互制約的運(yùn)作體系。同時(shí)，應(yīng)明確公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的支出范圍和重點(diǎn)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免交叉重復(fù)。

（三）實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理與跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，編制“滾動(dòng)”預(yù)算

根據(jù)國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃與宏觀調(diào)控需要，確定中期財(cái)政政策，編制三年財(cái)政規(guī)劃，同時(shí)中央財(cái)政預(yù)算因政策需要可編列赤字，在政策調(diào)整后分年彌補(bǔ)。

（四）解決預(yù)算年度與立法機(jī)關(guān)審批的日期不一致問題

采取跨年制會(huì)涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)年度、納稅年度等諸多方面的調(diào)整所造成的大幅增加的成本問題，故其并不符合我國(guó)實(shí)際。相反，我國(guó)應(yīng)適當(dāng)借鑒有關(guān)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，編制“臨時(shí)預(yù)算”，在新預(yù)算年度開始后執(zhí)行，用以規(guī)范、監(jiān)督政府在“空檔期”的財(cái)政收支行為；在正式預(yù)算草案于3月左右獲得各級(jí)人大審議通過后，“臨時(shí)預(yù)算”便自動(dòng)失效。

（五）建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度

各級(jí)財(cái)政部門按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告，以全面報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)能力。

（六）提高預(yù)決算公開度與公民對(duì)政府預(yù)算制度改革的參與度

公民是公共預(yù)算制度的決策者、監(jiān)督者和最終受益者，在預(yù)算制度演進(jìn)過程中應(yīng)當(dāng)扮演著重要的角色，在一定程度上能夠影響預(yù)算制度的變遷。我國(guó)政府應(yīng)細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容至項(xiàng)級(jí)科目，加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度，所有財(cái)政撥款安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開，同時(shí)應(yīng)強(qiáng)化公民知其自身的權(quán)力與義務(wù)的意識(shí)，建立友好的公民參與和監(jiān)督機(jī)制，提升互動(dòng)程度。

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