從職能轉變的誤區看政府的角色定位

張 娜

政府的職能是伴隨著經濟的發展而不斷更新的，在不同的時期、不同的經濟環境下，政府職能也會相應作出調整以保障經濟、社會、政權的穩定和發展。單從自由主義的發展歷史來看，就包括古典自由主義時期、現代自由主義時期和新自由主義時期三個階段。從市場是一只“看不見的手”到市場失靈弊端的顯露，政府職能也經歷了從“守夜人”到“全面干預”，最終轉向了中和市場及政府的“有限政府”。但我國政府職能范圍及政府角色定位依舊處于探索階段。我國的社會環境、經濟環境在變動，而加快政府職能轉變仍然是我國深化改革的一條主旋律。不過分追求模式化的建設，不完全放任、不全面干預，在借鑒中摸索適合我國國情的政府職能體系是我們的目標。但是政府職能轉變在我國依然存在很多的誤區，政府也仍然沒有明確的角色定位，這可能會阻礙加快政府職能轉變的進程。

一、職能轉變是變精簡機構為制定規則

“改革開放30年以來，我國己經于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年進行過六次大規模的行政改革，每次改革都強調精簡政府機構。”[1]回顧以往的改革，我們可以將其總結如下:

表1

從表1中可以看到，在已經完成的改革中，除了2003年的改革提到了職能轉變以外，無一例外的都以機構改革為重點。但以往的經驗告誡我們中央政府不能再任由改革繼續在“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的帕金森怪圈里游弋不前了，這種治標不治本的改革并沒有為我國政府的職能轉變帶來實質的改變。因此，在加快推動政府職能轉變的前提下，機構變動并不是改革的手段，而是所追求的結果:即通過政府職能的轉變，以期政府機構能以一種科學的結構、相對穩定數量的狀態存在。

因而我國政府的職能轉變之根本不在于機構改革，而在于基本框架的構建。國家的職能范圍要通過規則的制定來“框定”，職能相對應的權力則需要法律來約束，以此來保障社會和個人的利益。極端的“放任政府”和“全能政府”都已被證明是不可取的，我國的政府職能轉變應借鑒新自由主義時期的“有限政府”模型，從整體上把控國家的運行——宏觀上制定規則、劃定范圍，微觀上將社會中各行各業的執行、資格認定、管理等方面的標準統一，構建一套完整的、足以支持國家運行的規則體系。

二、職能轉變是變“家長管制”為公共服務

政府職能轉變的依據在于明確什么是政府應該管的，什么是政府不該管的，什么是可管可不管的。對于該管的、不該管的就嚴格執行，而對于可管可不管的就放松管制，盡可能多的引入社會組織或私營企業的力量以減小政府的運行成本。

我國在建國初期為了穩定國家全局的工作，政府就包攬了所有的職能。政府給予什么，公眾就只能接受什么，毫無選擇性而言;公眾本身及其權利也都在政府的管理之下。隨著生活水平和精神層次的雙重提高，公眾的需求層次也有所提升，也更多地意識到個人所享有的權力，因此政府職能需要大幅度轉變來滿足社會公眾多元且復雜的需求。如果說我國政府之前是一種“家長管制型”的政府，是一種政府強加于民眾卻自認為是為了民眾利益而在提供公共服務(或產品)、并因此而產生了足夠優越感的政府，那么當下我們所追求的職能轉變后的政府就應該是順應“公民社會”時代的、真正意義上的“服務型政府”。

向公眾提供公共服務(產品)是政府天然的職責，因此政府扮演著提供公共服務(產品)的角色。此外，需要明確的是，政府的職能決定了其角色定位中并不包括管制者。政府的職能應該是提供民眾需要的、方便民眾辦事的各項服務，鼓勵民眾通過多種形式，積極參與到政府的各項工作中，打通民眾與政府對話的渠道，成為為民、便民、利民、服務人民的透明政府。例如:英國劍橋市的政府網站首頁中就囊括了對社區改進意見的征集表、公共服務提供時間的變動表及有關公民在日常生活中需要政府提供幫助的信息平臺等內容[2]，而我國政府在這方面卻存在很多的不足。

除了對經濟增長、經濟建設的宏觀把控之外，政府僅僅需要關注賦予之權力并用稅負來供養它的人民，關注與人民日常生活息息相關的變動和服務。自古以來，“大局為重”的觀念使得很多官員忽略了過于細小的事務。舉個簡單的例子，在街邊需要扔垃圾時，方圓百米就有垃圾箱，比宣傳城市基礎設施建設中的投入更容易樹立政府的正面形象。公眾所需要的公共服務(產品)就是政府應該要提供的，改變傳統的家長制的政府管理，樹立“從需求出發”的服務理念，盡量避免提供”為你好式”的服務，轉向民眾切實需求的方向，減少浮夸的自我宣傳，真正從服務層面為政府的善治奠定堅實的基礎，降低運行成本的同時提高公眾的滿意度，力求讓每一位公民都可以感受到政府在竭盡全力地為自己更優質的生活提供服務。

三、職能轉變是變指揮命令為協調監管

政府的換屆總會帶來一些影響巨大的改變，而長久以來不變的只有政府的“指揮棒”作用。政府的政策指向就是指揮棒的方向。在政府、社會、市場三者的關系中，政府占據著強有力的主導地位，社會和市場幾乎是在這種指向和推動下向預想方向發展的。十八屆三中全會的公告勢在扭轉這一局面:將市場對資源配置的基礎性作用提升到決定性作用，將資源的根本分配權轉交于市場，在很大程度上限制了政府的權力。與此同時，大開市場大門，降低市場進入門檻，并大幅度取消或下放行政審批事項，交還主動權于公眾手中。這意味著政府將退離曾經“鐵三角”關系中的主導地位，而逐步轉向協調多元要素之間的關系，成為促進各方面穩定有序發展的潤滑劑。英國政府1999年的《政府現代化白皮書》提出了“協同政府”的概念，包括政府部門與外部主體之間的協同，首先是公民參與，其次是發揮外部專家的作用。[3]公民意識的覺醒、社會組織的蓬勃壯大使得公民社會的孕育時機成熟，越來越多的社會力量參與到政府的工作當中，這也從側面迫使政府需要改變指揮者的角色，繼而轉向協調者。此外，市場的影響力將越來越不容小視，也已不在政府的掌控之下。因此，在除公共產品(服務)以外的其他方面，政府需在保障公民的安全和權益的基礎上，協調各方利益。

但需要注意的是，在適度限制政府權力的同時，要保障政府的監管職能能夠正常運行:首先，社會主義市場經濟對推動我國經濟發展功不可沒，此屆政府更加注重市場的作用。但并不能因此忽略市場的“短板”——市場失靈，完全否定政府的適當干預是不科學的。其次，十八屆三中全會的決定中提到“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎”，這不僅是對非公有制經濟體制下民營企業的肯定，同時也將公有制經濟的改革提上議程。促進實現國有企業真正的企業化管理、企業化運營、企業化建設。不論是國有企業還是民營企業，都需要政府有效監管以維護市場的有序環境。此外，公民、社會組織、民營企業、國有企業等任何提供生產的個體或組織都仍然處于政府的監管之下，在完成制度建設、環境締造的任務之后，政府仍需要改進公正仲裁、公平監管方面的不足。倘若新興的社會力量能與政府聯手，對這些提供生產的個體或組織進行監管，對減少政府運作成本和社會力量參與政府作為來講，都是標志性的進步。

[1]劉瑞寧．政府職能轉變的內涵芻議 [J]．理論導刊，2002，(8)．

[2]劉光軍．政府職能界定與政府職能轉變[J]．河南社會科學，2007，(9)．

[3]周志忍．新時期深化政府職能轉變的幾點思考[J]．中國行政管理，2006，(10)．

[4]顧晶晶．全球化背景下政府職能轉變的研究[D]．西北大學，2010．

[5]郭崢嶸．地方政府職能轉變研究現狀綜述[J]．公共行政，2010，(10)．

[6]何穎．我國政府職能轉變問題的反思[J]．行政論壇，2010，(7)．

[7]應松年，楊偉東．不斷把政府職能轉變推向深入[J]．中國行政管理，2006，(4)．

[8]朱光磊，于丹．建設服務型政府是轉變政府職能的新階段——對中國政府轉變職能過程的回顧與展望[J]．政治學研究，2008，(12)．