非政府組織參與社會治理的行政法律機制研究

陳運雄++王奕萱++許佑民??

摘 要：社會管理創新的關鍵是從“統治”轉向“治理”。在社會管理民主化、公共服務社會化的發展趨勢下，非政府組織以其特有的優勢在社會治理中承擔著溝通協調和提供一定的公共服務及公共管理的職能。而行政法通過樹立民主行政、公眾參與、共同治理的法治觀念，確認非政府組織的行政主體地位，賦予非政府組織的某些行政法職能促進非政府組織參與社會治理。

關鍵詞：非政府組織；社會治理；行政法律機制

2004年，黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，社會管理被納入到更完備的體系性框架之中。2007年，黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，明確了我國社會管理結構需要得到完善。2012年，黨的十八大報告提出要“在改善民生和創新社會管理中加強社會建設”，“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。”關于推進創新社會管理的任務和工作的關注點已經上升到踐行科學發展觀和構建社會主義和諧社會的高度。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“改進社會治理方式。”與此前多用創新社會管理相比，此次會議提出，要創新社會治理。相較于管理，治理傾向于強調社會各界共同關心、共同參與公共事務，一字之差，代表執政黨一種執政理念的轉變。

一、非政府組織與社會治理的含義

非政府組織是指依法成立的從事非營利性活動，滿足公益性和志愿性要求，具有不同程度的獨立性和自治性的正式組織，包括行業組織、慈善性機構、學術團體、社區組織、公民互助組織、同人組織、非營利性咨詢服務組織等。[1]

社會管理是“政府和社會團體為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分和社會生活領域及其發展過程所進行的組織、指揮、監督和調節。它是相對于經濟管理而言的。”[2]從廣義上說，社會管理是由社會成員組成專門機構對社會的經濟、政治和文化事務進行的統籌管理；在狹義上僅指在特定條件下，由權力部門授權對不能劃歸已有經濟、政治和文化部門管理的公共事務進行的專門管理。社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、維持社會和諧等方面。

傳統意義上的社會管理一般被認為是政府職能，并且以政府為單一主體，所以和“統治”的意義相近。相對于傳統管理，現代政府管理并非一味強調管制和統轄，而是把管理和服務結合起來。20世紀80年代以來，學界進一步認識到政府的職能有限，機制也有缺陷，社會管理需要多方主體的參與和合作，于是提出了“治理”的概念。所謂治理，根據全球治理委員會1995年給出的定義，是指個人與公私機構管理其自身事務的各種不同方式之總和；是使相互沖突或不同利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。在這個頗具代表性和權威性的定義中，治理意指由許多不具有明確的等級關系的個人和組織進行合作以解決沖突的工作方式，它有四個規定性特征：治理不是一整套規則條例，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制和支配，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不意味著一種正式的制度，而是持續的互動。[3]因此，治理和管理的主要區別，就是注重多元主體的作用。就我國而言，社會管理創新的關鍵是從“統治”轉向“治理”。

二、非政府組織在社會治理中的作用

目前，我國非政府組織在社會治理中主要發揮以下幾個方面的作用。

1.介于政府與市場之間，提供社會公共服務

美國經濟學家伯頓·韋斯布羅德認為，任何授票者都會對公共物品和私人物品產生需求，而非政府組織、政府和市場在滿足個人需求方面存在相互替代性。政府壟斷公共物品的提供往往會造成公共物品供給的單一，無法滿足多樣化需求，而且會導致效率低下和尋租腐敗等一系列問題。而“私有化”策略在公共事務的處理方面，會導致公共性的缺失和公共利益的不足。非政府組織的志愿性和非營利性特征在一定程度上克服了政府組織所帶來的低效和浪費問題。在發達國家，實現公共服務社會化的路徑有：其一，合同出租。即政府通過投標者的競爭和履約行為，將原先壟斷公共產品的生產權和提供權向私人資本、非政府組織轉讓；其二，以私補公。即政府通過制定優惠政策，吸引和鼓勵私營資本投入到政府包攬的社會保險、公共福利、醫療衛生、科技教育、濟貧救災等公共事業領域，以彌補政府財力與服務能力的不足；其三，授權社區。即政府以授權的方式鼓勵各社區組織建立敬老院等公益組織。其中，非政府組織大有可為。

2.介于政府與社會之間，實現政府與民眾之間的協調溝通，實現社會穩定與民生管理功能

在利益多元化背景下，公民參與管理公共事務的愿望日趨強烈，而非政府組織不僅是公民表達意見主張、實現結社權的基本形式，也是政府與社會的中介。與傳統的政府直接對公民生活進行干預產生影響的做法不同，非政府組織的存在可以避免使公民個人直接暴露于政府權力之下。同時，非政府組織還可以通過其自身的力量對政府組織施加影響。這樣不僅能使政府的決策通過非政府組織的消化轉達而被公民所接受，又能使公民因找到有效的表達途徑而消除對政府的對立情緒。可以說，非政府組織的存在改變了政府與公民之間傳統的對立關系，使雙方能夠通過協商對話與相互支持的方式，建立一種“你中有我，我中有你”的雙贏關系：一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成的過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源（合法性）和控制權。[4]

3.帶動社會自律，履行某些方面的公共管理職能

傳統意義上，人們通常將管理社會公共事務的職能理解為國家專有，將國家行政機關視為唯一的行政組織，將國家行政概念與公共行政概念等同起來。隨著市場經濟體制改革的不斷深入和政府職能的轉變，人們逐漸認識到，不同類型的非政府組織可以從各種不同的角度實現著社會的自我管理，一些原先由政府或政府部門管理的公共事務特別是行業性、專業性事務，完全可以交由某些專業性和獨立性較強的非政府組織管理或參與管理。非政府組織在向政府傳達社會的共同要求的同時，還可代表公民參與政府政策的制定與執行，尤其是協調政府制定和實施行業發展規劃、產業政策、有關法律和行政法規，帶動社會自律，由此推進公共治理社會化。

三、行政法對非政府組織參與社會治理的激勵作用

行政法是指行政主體在行使行政職權和接受行政法制監督過程中而與行政相對人、行政法制監督主體之間發生的各種關系，以及行政主體內部發生的各種關系的法律規范的總稱。它由規范行政主體和行政權設定的行政組織法、規范行政權行使的行政行為法、規范行政權運行程序的行政程序法、規范行政權監督的行政監督法和行政救濟法等部分組成。行政法通常在以下方面激勵非政府組織參與社會治理。

1.促進執政黨和政府官員乃至全社會樹立非政府組織參與社會治理的法治觀念

荷蘭哲學家巴魯赫·斯賓諾莎指出：“一個受理性指導的人，他服從‘法令，并非受恐懼的支配，但就他遵循理性的命令，以努力保持他存在而言，換言之，就他努力去過自由的生活而言，他愿意尊重公共的生活和公共的福利。因此他愿意遵守國家的公共法令而生活。所以一個遵循理性指導的人，為了過一個更自由的生活起見，愿意維持國家的公共法紀。”[5]同樣，激勵非政府組織參與社會治理無論是從立法層面，還是從法的實施和法的遵守上來說，都需要相應的法律知識、法律意識和法律理念。

2004年2月，溫家寶同志在中央黨校省部級領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上正式提出了“建設服務型政府”的要求。2006年10月，中國共產黨第十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。服務型政府的理念第一次寫入執政黨的重要指導文件中。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。”隨著由管理型政府向服務型政府轉變，行政民主、公眾參與、共同治理的法治觀念得以樹立。這些新的法治觀念強調行政過程中的平等相處與選擇自由，要求行政機關與行政管理相對人之間實現良性互動，為行政管理相對人參與行政管理、自主管理提供更多的選擇機會，實現行政管理的多元化、多樣化與多依據治理。與此相適應，在傳統計劃經濟時代政府通常采用的行政計劃、行政審批、行政強制等行政管理手段也要隨之向能滿足服務行政、發展行政、指導行政需要的管理方式轉變，要求更多地采取具有協商性和可選擇性的行政合同、行政委托、行政指導、行政獎勵等柔軟靈活的方式實施行政管理。這就為政府購買非政府組織的服務等非政府組織參與社會治理的方式提供了法律依據。

2.確認非政府組織的行政主體地位

行政主體是指依法能以自己的名義，代表國家對外行使行政職權、履行行政義務、承擔行政責任、擔當爭訟當事人的組織體。公共行政不僅指國家公共行政，也包括社會公共行政。社會公共行政的主體主要是承擔了公共管理職能的非政府組織，其管理權力的來源有法律、法規的授權，有行政機關的委托和有關部門的同意，還有其本身根據自治章程、規約享有的公共管理權。非政府組織行使了傳統由行政機關行使的一些職能，它們可以成為行政訴訟的對象。非政府組織的業內規章制度及其他規范性文件，經過了相關行政機關的批準和備案，它們是非政府組織在其活動中首先必須遵守的基本規范性文件，應納入司法審查的范圍。

3.賦予非政府組織的行政法職能

通過對現有法律法規的梳理，可以看出，法律法規賦予非政府組織下列行政法職能：

其一，制定本行業的自律性規范。行業協會是行業自律性組織，可以制定本行業的自律性規范，這類自律性規范經批準、備案或批轉，具有法律效力，違反者應承擔相應的法律責任。如我國《證券法》第174條第1款規定：證券業協會是證券業的自律性組織，是社會團體法人。第3款規定：證券業協會的權力機構為全體會員組成的會員大會。第175條規定：證券業協會章程由會員大會制定，并報國務院證券監督管理機構備案。第176條規定：證券業協會履行下列職責：（1）教育和組織會員遵守證券法律、行政法規；（2）依法維護會員的合法權益，向證券監督管理機構反映會員的建議和要求；（3）收集整理證券信息，為會員提供服務；（4）制定會員應遵守的規則，組織會員單位的從業人員的業務培訓，開展會員間的業務交流；（5）對會員之間、會員與客戶之間發生的證券業務糾紛進行調解；（6）組織會員就證券業的發展、運作及有關內容進行研究；（7）監督、檢查會員行為，對違反法律、行政法規或者協會章程的，按照規定給予紀律處分；（8）證券業協會章程規定的其他職責。

其二，參與政府管理、協調與監督檢查。許多非政府組織有一定的參與政府管理、協調與監督檢查職能。如：我國《消費者權益保護法》第36條規定：消費者協會和其他消費者組織是依法成立的對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的社會組織。第37條規定：消費者協會履行下列公益性職責：（1）向消費者提供消費信息和咨詢服務，提高消費者維護自身合法權益的能力，引導文明、健康、節約資源和保護環境的消費方式；（2）參與制定有關消費者權益的法律、法規、規章和強制性標準；（3）參與有關行政部門對商品和服務的監督、檢查；（4）就有關消費者合法權益的問題，向有關部門反映、查詢，提出建議；（5）受理消費者的投訴，并對投訴事項進行調查、調解；（6）投訴事項涉及商品和服務質量問題的，可以委托具備資格的鑒定人鑒定，鑒定人應當告知鑒定意見；（7）就損害消費者合法權益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟或者依照本法提起訴訟；（8）對損害消費者合法權益的行為，通過大眾傳播媒介予以揭露、批評。

其三，審批、審查。審批或審查一般由行政機關作出， 但在某些特殊情況下也可以由非政府組織作出。如：根據國務院辦公廳1997年7月31日頒發的《關于對在我國境內舉辦對外經濟技術展覽會加強管理的通知》的規定， 中國國際貿易促進委員會系統舉辦的對外經濟技術展覽會，由中國國際貿易促進委員會審批并報對外貿易經濟合作部備案；根據國家工商行政管理局、公安部1994年3月7日頒發的《關于個體工商戶、私營企業人員出國 （境 ）申辦護照問題的通知》的規定，個體工商戶、私營企業中的個人或團體因商務、學習考察、短期培訓、技術交流等私人事務需要出國（境），依法向戶口所在地的市、縣公安機關出入境管理部門提出申請。所需工作單位對申請人出國（境）的意見，由市、縣級個體勞動者協會或私營企業協會負責出具。沒有成立私營企業協會的地區，私營企業人員出國（境），由同級個體勞動者協會出具意見。

其四，獎懲。非政府組織在某些情況下，可以行使獎懲的職能。如我國《律師法》第43條規定：“律師協會是社會團體法人，是律師的自律性組織。”第46條規定：律師協會應當履行下列職責：（1）保障律師依法執業，維護律師的合法權益； （2）總結、交流律師工作經驗；（3）制定行業規范和懲戒規則；（4）組織律師業務培訓和職業道德、執業紀律教育，對律師的執業活動進行考核；（5）組織管理申請律師執業人員的實習活動，對實習人員進行考核；（6）對律師、律師事務所實施獎勵和懲戒；（7）受理對律師的投訴或者舉報，調解律師執業活動中發生的糾紛，受理律師的申訴；（8）法律、行政法規、規章以及律師協會章程規定的其他職責。

隨著行政法制建設的發展，非政府組織的行政法職能將會得到進一步的強化。

[參考文獻]

[1]陳運雄，王奕萱，許佑民.論非政府組織發展的法律支持[J].西江月，2013，42（1）：86.

[2]中國大百科全書（社會學）[M].北京： 中國大百科全書出版社，1991：301.

[3]馮猛.城市社區治理的困境及其解決之道[J].公共行政，2014，（2）：85.

[4]黎軍.行業組織的行政法問題研究[M].北京： 北京大學出版社，2002：83.

[5] （ 荷） 斯賓諾莎.倫理學[A].西方法律思想史資料選編[C].北京： 北京大學出版社，1983：181.

本文為湖南省社科基金課題《非政府組織參與社會管理的法制創新研究》（項目編號：11ybb189）的階段性研究成果。