創(chuàng)新有效管理方式 降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本

孫 銘

創(chuàng)新有效管理方式 降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本

孫 銘

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家各項(xiàng)工作的最終匯聚點(diǎn)、落腳點(diǎn)，在領(lǐng)導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中起著至關(guān)重要的作用。如何采取切合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層實(shí)際的對(duì)策與措施，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能、降低行政成本，值得認(rèn)真研究。

一、創(chuàng)新有效管理方式提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能有多種途徑，本文僅從借助市場(chǎng)機(jī)制和力量、借助社會(huì)組織和力量來(lái)進(jìn)行管理、把政府的管理和服務(wù)做深做細(xì)這三方面來(lái)探討。

1.借助市場(chǎng)機(jī)制和力量進(jìn)行管理

政府的職責(zé)和功能應(yīng)定位在有所為、有所不為的合理邊界，而不必過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)，更不必管自己管不了、管不好的事情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變治理理念，牢固樹立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念，逐步將政府一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)，發(fā)揮與利用好市場(chǎng)組織、社會(huì)組織特有的自律維權(quán)、自我管理及自我協(xié)調(diào)等功能，彌補(bǔ)自身職能的不足，使政府的管理和服務(wù)盡可能獲得市場(chǎng)的配合與支持，形成一種政府與市場(chǎng)共同發(fā)揮作用的良性互動(dòng)模式，進(jìn)而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能。具體途徑為：通過實(shí)行政企、政事、政社分開，逐步將以往政府承擔(dān)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)（農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整）、產(chǎn)業(yè)管理、產(chǎn)業(yè)技術(shù)推廣及服務(wù)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等一些管理和服務(wù)職能轉(zhuǎn)移、讓渡給市場(chǎng)，讓它們逐步擔(dān)當(dāng)起相當(dāng)一部分發(fā)展、帶動(dòng)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)的職能。將市場(chǎng)機(jī)制引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給領(lǐng)域，改變以往單純依靠政府提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的狀況。政府通過行政方式組織提供公共產(chǎn)品的效率大大低于通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式提供公共產(chǎn)品的效率，利用市場(chǎng)機(jī)能來(lái)調(diào)節(jié)或部分替代政府提供公共產(chǎn)品的職能是提高公共服務(wù)供給能力、質(zhì)量和效率的一個(gè)新途徑、新趨勢(shì)。為此，可采用招投標(biāo)制、合同制、出租制、公共服務(wù)外包、民營(yíng)化、聯(lián)營(yíng)聯(lián)辦及由政府通過社會(huì)和市場(chǎng)“購(gòu)買”部分公共服務(wù)等靈活多樣的方式，來(lái)調(diào)動(dòng)有實(shí)力、有信譽(yù)的市場(chǎng)主體的積極性，鼓勵(lì)和支持他們創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)類經(jīng)濟(jì)實(shí)體、參與和提供公共管理和服務(wù)，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)出效率，這樣自然也可減少政府在這方面的財(cái)政支出。

2.借助社會(huì)組織和力量進(jìn)行管理

政府公共管理職能社會(huì)化是個(gè)新趨勢(shì)，要搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理和公共服務(wù)，必須順應(yīng)政府公共管理職能社會(huì)化的新趨勢(shì)，鼓勵(lì)、支持和培育相關(guān)社會(huì)組織和力量來(lái)參與。

鼓勵(lì)和支持社會(huì)相關(guān)組織和力量參與農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)與管理。應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)與管理的形式和內(nèi)容，采取多管齊下的解決對(duì)策，如采取“公辦、民辦公買、民辦公助、民辦”及“委托管理”等形式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)相關(guān)營(yíng)利、非營(yíng)利性組織及公眾參與農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)、管理及服務(wù)，政府主要負(fù)責(zé)資金、制度和政策支撐等方面的保障。

把政府一些微觀管理和服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)或民間相關(guān)組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，積極培育和發(fā)展農(nóng)村各類社會(huì)組織，尤其是專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)揮其自我管理、相互監(jiān)督及維護(hù)市場(chǎng)秩序、促進(jìn)有序競(jìng)爭(zhēng)等獨(dú)有功能，讓政府從大量管不了、管不好的事務(wù)中解脫出來(lái)，最終提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)管理水平及效能。

3.政府的管理和服務(wù)要做深做細(xì)

管理實(shí)踐表明，把政府的管理和服務(wù)工作做深做細(xì)，是提高管理和服務(wù)效能的一種有效途徑。這種深入細(xì)致的管理和服務(wù)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)至關(guān)重要。農(nóng)民群體對(duì)各種市場(chǎng)規(guī)則及市場(chǎng)行情還不熟悉，在生產(chǎn)、生活過程中遇到許多自身難以克服的問題和困難，迫切期望當(dāng)?shù)卣芗皶r(shí)提供必要的幫助和服務(wù)，同時(shí)新形勢(shì)下農(nóng)民群眾對(duì)政府的期望值較以往也更高。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從農(nóng)民及各種市場(chǎng)主體的利益訴求、從當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求出發(fā)，努力以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)者、引導(dǎo)者、規(guī)范者的姿態(tài)出現(xiàn)，為農(nóng)民等市場(chǎng)主體及時(shí)提供各種深入細(xì)致的管理和服務(wù)。如為農(nóng)民等市場(chǎng)主體提供法制健全、秩序井然、政策氛圍良好的生存發(fā)展環(huán)境，維護(hù)好當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)秩序，監(jiān)督和規(guī)范所轄區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)嚴(yán)格按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則來(lái)進(jìn)行，同時(shí)處理和化解好經(jīng)濟(jì)交往中的各種矛盾糾紛，保護(hù)農(nóng)民等市場(chǎng)主體的合法權(quán)益等。又如，在調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)過程中，政府充分發(fā)揮自身獨(dú)有的主導(dǎo)作用，積極施行引導(dǎo)型管理和服務(wù)，使典型的示范、引領(lǐng)及輻射作用發(fā)揮出最大效應(yīng)；還要想方設(shè)法搞好道路、農(nóng)田水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，及時(shí)向農(nóng)民等市場(chǎng)主體提供相應(yīng)的政策、法規(guī)、技術(shù)咨詢及各種準(zhǔn)確的市場(chǎng)預(yù)測(cè)信息等。

二、以職能轉(zhuǎn)變降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本

目前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)普遍存在機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、干部隊(duì)伍老化等問題，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、服務(wù)體系等方面也存在比形勢(shì)發(fā)展滯后的問題，這些都導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本過高。改變這種狀況的主要辦法是精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、改革不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)制度。

1.在“轉(zhuǎn)變職能”的基礎(chǔ)上精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)

以往歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革及精簡(jiǎn)跳不出“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的怪圈，原因就在于機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)不是建立在職能的轉(zhuǎn)變上，而是就精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)論精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，就精簡(jiǎn)人員談精簡(jiǎn)人員，只是在機(jī)構(gòu)的裁減和隸屬關(guān)系的調(diào)整上摳人頭、想點(diǎn)子。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵在于“轉(zhuǎn)變職能”。應(yīng)當(dāng)首先根據(jù)發(fā)展和服務(wù)的需要，明確政府（或機(jī)構(gòu)）職能、管理方式的轉(zhuǎn)變和定位，分清哪些職能需要加強(qiáng)，哪些必須削弱或消除，然后再在此基礎(chǔ)上來(lái)科學(xué)合理地設(shè)置機(jī)構(gòu)、崗位及重新核定人員編制，削臃腫、減人員、精兵簡(jiǎn)政，使機(jī)構(gòu)由“臃腫型”向“效能型”轉(zhuǎn)變。一般來(lái)說，行政機(jī)構(gòu)改革的方向及重點(diǎn)是減事減人減支，事業(yè)機(jī)構(gòu)改革的方向及重點(diǎn)則是在強(qiáng)化服務(wù)職能、改進(jìn)服務(wù)機(jī)制的基礎(chǔ)上減人減支等，這樣來(lái)進(jìn)行改革，才能有效降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本。

2.構(gòu)建以服務(wù)為主的管理運(yùn)行機(jī)制

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理運(yùn)行機(jī)制還不科學(xué)合理，機(jī)構(gòu)設(shè)置偏陳舊，不僅影響管理效能，還導(dǎo)致行政成本高居不下。解決的辦法是按照“減少機(jī)構(gòu)、整合資源、綜合設(shè)置、降低運(yùn)行成本、提高工作效率和增強(qiáng)服務(wù)能力”的要求，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能統(tǒng)一的“大辦制”改革，建立起“機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合、管理扁平高效、運(yùn)行機(jī)制靈活”的新型基層政府管理架構(gòu)，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起運(yùn)作規(guī)范、責(zé)權(quán)一致、服務(wù)高效、充滿活力的管理體制和運(yùn)作機(jī)制。具體來(lái)說，適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作大體合并成兩大類：黨政事務(wù)類和產(chǎn)業(yè)服務(wù)類（包括公益服務(wù)），在此基礎(chǔ)上根據(jù)工作需要科學(xué)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政職能機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)。對(duì)黨政事務(wù)類工作，按工作職能及“大辦制”歸口設(shè)置若干個(gè)精簡(jiǎn)效能的綜合性辦公室或相關(guān)工作機(jī)構(gòu)（一般為行政性質(zhì)），職位及崗位設(shè)置也從緊，實(shí)行“一室多牌、一人多崗、一崗多職”，細(xì)化內(nèi)部職責(zé)，保證各項(xiàng)工作的上下有效對(duì)接。對(duì)產(chǎn)業(yè)服務(wù)、公益服務(wù)類工作，即對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大項(xiàng)目建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)等，也按工作職能及“大辦制”歸口設(shè)置若干個(gè)服務(wù)中心、站、所、工作服務(wù)隊(duì)或相關(guān)辦公室等（一般為事業(yè)性質(zhì)），以能對(duì)各項(xiàng)工作實(shí)行集中處理、提高服務(wù)的針對(duì)性和有效性。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合化、扁平化設(shè)置，不僅可以有效提高管理效能，也有利于降低行政成本。

3.調(diào)整和改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種事業(yè)性站所

應(yīng)根據(jù)責(zé)權(quán)一致、人權(quán)與事權(quán)對(duì)等的原則，對(duì)上級(jí)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”及各種管理和服務(wù)資源進(jìn)行因地制宜的優(yōu)化整合，盡可能將它們回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)或轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的職能部門外，還應(yīng)對(duì)這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的事業(yè)性站所進(jìn)行社會(huì)化、市場(chǎng)化改革，以降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本。調(diào)整和改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，應(yīng)依據(jù)事業(yè)單位改革“保證公益性、放開經(jīng)營(yíng)性”的原則，注意分類處理，使政事、事企職能分開，經(jīng)營(yíng)性職能與公益性職能分離。對(duì)以公益性為主的事業(yè)單位一類，應(yīng)強(qiáng)化其服務(wù)功能，其經(jīng)費(fèi)政府財(cái)政上要保證。對(duì)經(jīng)營(yíng)性和服務(wù)性兼具的事業(yè)單位一類，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、畜牧獸醫(yī)站等應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展，但要實(shí)行社會(huì)化和市場(chǎng)化改革，使之盡可能與行政脫鉤；政府可先予以幫扶，強(qiáng)化其自我發(fā)展能力，然后讓其逐步走上市場(chǎng)，使其既能承擔(dān)公益服務(wù)，也能承擔(dān)有償服務(wù)職能。一些地方調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，采取了一些可供借鑒的撤、并、靠、轉(zhuǎn)等辦法。“撤”，即撤銷不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的站所，對(duì)過去重復(fù)設(shè)置、職能不清和工作越位錯(cuò)位的機(jī)構(gòu)予以撤銷；“并”，對(duì)工作業(yè)務(wù)相近、工作職能相近、工作性質(zhì)相似的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并；“靠”，對(duì)業(yè)務(wù)單一、工作量相對(duì)較小的機(jī)構(gòu)實(shí)行掛靠；“轉(zhuǎn)”，對(duì)不宜由政府承辦，且具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的單位轉(zhuǎn)為自收自支的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并根據(jù)實(shí)際情況推向市場(chǎng)，以減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

4.用制度來(lái)克服和消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置管理上的“人治”現(xiàn)象

這是降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本的一個(gè)重要保障。改革開放30多年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革，但效果均不理想，改革老是在撤并機(jī)構(gòu)、裁減人員上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，結(jié)果是裁了又增，并了又分，或形式上撤裁，實(shí)際上原有人馬幾乎沒有精簡(jiǎn)，一直在走“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的老路。原因除了前面所述的沒有在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革外，還由于在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員增減上存在很大的隨意性和人治色彩，改革常常因主要領(lǐng)導(dǎo)人的更替或主要領(lǐng)導(dǎo)人思路的改變而改變，要么是因人設(shè)事、因人設(shè)崗，要么是擅自或者變相增設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大編制。機(jī)構(gòu)編制管理部門也唯主要領(lǐng)導(dǎo)人馬首是瞻，隨意性很大。這種“人治”行為的直接后果，就是機(jī)構(gòu)和人員在改革后的短期內(nèi)迅速膨脹，行政成本不升反降。再者，目前的縣鄉(xiāng)體制仍然是一個(gè)對(duì)上負(fù)責(zé)重于對(duì)下負(fù)責(zé)的體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)及股級(jí)以上干部的配置、去留仍然是由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說了算，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制內(nèi)人員進(jìn)口渠道也往往由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)拍板、把控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意見僅僅是參考，甚至連參考都不能。在這種體制中，往往最了解情況的人沒有人事決定權(quán)，而不太了解情況的人卻有人事決定權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的擴(kuò)張沖動(dòng)也強(qiáng)烈，編制的約束力對(duì)其作用有限，因?yàn)椋l(xiāng)鎮(zhèn)有自己的財(cái)政，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)想進(jìn)人就可以招進(jìn)來(lái)，雖然沒有編制，但可以解決工資。事實(shí)說明，這種由少數(shù)人“人治”所操縱的人事管理及“改革”決定了機(jī)構(gòu)改革是不可能成功的，必須走制度建設(shè)的道路，唯有用制度來(lái)規(guī)范改革的過程、并用制度來(lái)鞏固和保證機(jī)構(gòu)改革的成果，特別是精簡(jiǎn)人員的重要成果，才有可能真正實(shí)現(xiàn)合理設(shè)置機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效能及降低行政成本的改革目的。

（孫銘：中共江蘇省委黨校黨史黨建教研部教授）

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