修正權(quán)力異化的制度性改革

竹立家

（作者為國家行政學院教授）

對一個“良治政府”來說，防止公共權(quán)力異化的制度安排具有首要意義

不言而喻，在國家與社會的治理過程中，公共權(quán)力難免會出現(xiàn)一些腐敗現(xiàn)象，這在任何社會中都有可能發(fā)生。一般來說，腐敗或權(quán)力異化的出現(xiàn)可能有兩種情況：一種是客觀的制度性的，是所謂的“制度漏洞”造成的，這要通過制度改革和制度安排來解決；一種是主觀的人為的，是在個人利益、部門利益乃至家族利益的驅(qū)使下“有意識的腐敗”，鉆制度的漏洞，這種腐敗就是“職務犯罪”，就是“公權(quán)謀私”或“權(quán)力變質(zhì)”，要通過法律或紀律機制來解決。因此，無論出現(xiàn)哪一種狀況，要徹底防止權(quán)力腐敗所產(chǎn)生的權(quán)力異化現(xiàn)象，制度建設是關鍵。

這就是說，對一個“良治政府”來說，防止公共權(quán)力異化的制度安排具有首要意義。我們經(jīng)常講的“改革”，是指“制度性改革”，無論是經(jīng)濟改革還是政治行政體制改革，其本質(zhì)都是指“制度性改革”。如經(jīng)濟改革，是指由“計劃體制”向“市場體制”的制度性改革。而非制度性改革叫“改良”，體制的“基本盤面”不變，屬于小修小補。為了防止公共權(quán)力運行過程中的異化現(xiàn)象，政治行政改革的首要任務是要防止制度漏洞所引發(fā)的腐敗，是用民主的辦法扎緊“制度的籬笆”。換句話說，為了防止權(quán)力異化和腐敗，社會主義民主制度建設具有首要意義。

因此，無論是在理論上還是在實踐中，預防腐敗或權(quán)力異化的制度改革、民主制度建設很重要，這也是全社會上上下下形成的“基本共識”。即要從根子上解決中國轉(zhuǎn)型社會所出現(xiàn)的矛盾和問題，限制和制約公共權(quán)力，防止權(quán)力異化和腐敗對國家民族造成重大傷害，其中政治行政體制改革是關鍵。從國家治理和社會主義權(quán)力體系建設的角度來看，如果沒有良好的、預防權(quán)力腐敗的“民主制度安排”，也不可能建立起行之有效的“防止權(quán)力異化的體制機制”。換句話說，有效的防腐反腐機制，是建立在良好的、制度性的預防體制機制基礎上的。

要通過制度性改革修正系統(tǒng)性錯誤

近些年所暴露出的、媒體和社會公眾深惡痛絕的、反復或重復出現(xiàn)的一些權(quán)力腐敗現(xiàn)象說明，一些公共機構(gòu)或人員，在公務活動中，不是按照憲法原則及相關法律法規(guī)、管理條例、公共政策的要求依法行政，而是根據(jù)部門利益、個人利益或家族利益“有意出錯”，利用公共權(quán)力有意放大或謀取“圈子利益”、個人利益、家族利益。比如：公務員考試第一名為什么被刷，是有人利用公共權(quán)力有意為之，目的是讓“自己人”或“家人”上去，反復出現(xiàn)的“蘿卜招聘”現(xiàn)象也是如此；又如公路亂收費、教育醫(yī)療亂收費等各種各樣的亂收費等，是部門利益、圈子利益、個人利益在作怪；再如“房改”十多年以后的今天，利用“權(quán)力優(yōu)勢”明目張膽建造各種各樣的“福利房”，官大的照分不誤；還有“三公消費”和豪華辦公，“權(quán)錢勾結(jié)”野蠻拆遷鬧出人命等現(xiàn)象屢禁不止，有的現(xiàn)象反而愈演愈烈。

一種權(quán)力錯誤如果是偶爾出現(xiàn)，糾正起來還比較容易，或領導批示、或媒體曝光，都可以暫時解決。但如果一個同樣的錯誤重復出現(xiàn)，就說明了這是一個“系統(tǒng)性錯誤”，比如公路亂收費亂罰款流行了好多年，大家都知道這里面存在“腐敗”行為，但無論是罰款者、還是被罰者，大家似乎都相互配合、共同完成這一“錯誤過程”，這種情況糾正起來就比較困難，需要通過“制度性改革”來進行。

之所以出現(xiàn)屢糾屢犯，關鍵是人民群眾對權(quán)力形成過程、權(quán)力運行過程、權(quán)力監(jiān)督過程的民主參與力度不夠。換句話說，制度的“剛性”不夠，社會主義人民民主原則在制度的落實上還不到位，人民民主參與權(quán)力過程的渠道和平臺不完善、走過場或形式化比較嚴重，沒有細化、可操作性不強等。我們所謂的制度的“剛性”，最根本的應是制度的“民主性”，是人民群眾民主地參與政治過程和社會過程的憲法權(quán)利，是社會主義憲法規(guī)定的“四個民主”的實現(xiàn)，只有這樣才能防止權(quán)力異化或腐敗，保證社會主義公共權(quán)力的“公共性”。我們在未來的反腐過程中必須注重“治本”，做好兩個方面的民主制度安排

域外經(jīng)驗

韓國金融實名制

1993年8月，韓國總統(tǒng)金泳三以緊急命令的方式，突然宣布實行金融實名制。其內(nèi)容包括：一切金融交易、存取款必須以實名進行，禁止在沒有身份證明和當事人不在場的情況下為客戶開設賬戶。金融實名制有利于防止和發(fā)現(xiàn)賄賂轉(zhuǎn)移、腐敗得來的非法收入和來自地下經(jīng)濟的收益。

新加坡貪污調(diào)查局

新加坡貪污調(diào)查局在監(jiān)督政府施政、整肅貪腐官員、重塑社會風氣方面取得了有目共睹的成就，廣為其他國家與地區(qū)借鑒。貪污調(diào)查局的成就，一則因為其特殊的地位。貪污調(diào)查局盡管屬于行政機關，卻直接向總理負責，獨立于警察機構(gòu)與檢察機構(gòu)之外，以確保其行使職權(quán)不受任何干涉。二則因為其強大的職權(quán)。貪污調(diào)查局行使調(diào)查權(quán)無須檢察官的特別許可、行使搜查權(quán)基本不受限制等特別權(quán)力根本不是一般的警察機構(gòu)所能比擬的。

美國的信息公開制度

實行權(quán)力運行公開透明，是美國反腐敗的特色和亮點。美國《國家信息法》規(guī)定，聯(lián)邦政府所有機構(gòu)都有義務保證任何人都有查詢并利用所有政府文檔的權(quán)利。美國的司法也是公開的，除涉及國家安全、商業(yè)秘密和青少年被殺案件外，任何人都可以自由旁聽法庭審理案件。

事實上，在我國歷史上，反腐一直是統(tǒng)治者思考的一個話題，特別是明初朱元璋反腐，可以說是最嚴厲的，把貪官“剝皮填草”，但腐敗還是越反越多，連朱元璋本人也感嘆貪官是朝殺暮犯，絡繹不絕。究其根本原因，還是“皇帝一人反腐”，天高皇帝遠，反腐還是“隔墻扔石頭”，貪官人人存在僥幸心理，所以說在專制體制下，反腐基本是一場不可能取勝的戰(zhàn)斗。在社會主義民主體制下，防止權(quán)力異化和腐敗有了根本的制度保證，這就是人民民主，人民民主是防止權(quán)力異化和腐敗的基本制度。這就是說，對權(quán)力的形成和運行過程，老百姓必須有發(fā)言權(quán)，只有老百姓有發(fā)言權(quán)，個別人個別部門才不敢濫用權(quán)力，張揚權(quán)力傲慢；只有權(quán)力運行過程公開透明，使權(quán)力攤在陽光下，權(quán)力才不會腐敗與“私用”，才不會出現(xiàn)部門化、個人化、家族化現(xiàn)象；只有老百姓能真正參與對權(quán)力的民主監(jiān)督，權(quán)力才會得到有效制約，才不會出現(xiàn)權(quán)力異化和腐敗現(xiàn)象，握有權(quán)力的人才不會胡作非為。

從理論上講，要防止權(quán)力異化和腐敗，用社會主義民主制度有效地約束權(quán)力，使社會主義民主落到實處，落實到制度上，我們在未來的反腐過程中必須注重“治本”，做好兩個方面的民主制度安排。

首先，要做好權(quán)力公開透明的制度安排，真正把權(quán)力攤在陽光下，只有陽光下的權(quán)力才不會異化和腐敗。我們知道，任何權(quán)力都有走向腐敗的天性。這不是因為公共權(quán)力本身的原因，原因在掌握權(quán)力的人。恩格斯曾講過：“人來源于動物這一事實說明，人永遠也不能擺脫獸性。因此，問題只是擺脫的多些或少些，是人性與獸性的差別”。這就是說，是人都有欲望，是欲望或多或少都具有“獸性”的一面，我們所說的人類“政治文明”或道德文明、宗教文明，就是通過一些道德、法律和宗教方面的教條、法律法規(guī)、戒律等來限制人的欲望，使人的獸性一面不至于破壞公共生活領域，破壞文明得以延續(xù)發(fā)展的基本社會平衡。

公共權(quán)力就是迄今為止我們?nèi)祟惸軌蛳氲降淖钣行У闹萍s“人的欲望”無限制發(fā)揮的最有效手段。但問題是掌握公共權(quán)力的人也是“人”，不是“神”，也可能犯錯誤，利用公共權(quán)力“謀私利”來滿足自己的欲望。歷史和現(xiàn)實證明，這種以權(quán)謀私的行為在任何政治體系中都可能發(fā)生，如果掌握公共權(quán)力的人能夠公正地按照公眾的意愿來行使權(quán)力，那就是為“天使插上了翅膀”，社會的發(fā)展進步、人民的福祉就有了保障，反之，則是為“魔鬼提供了武器”，人民的幸福和安寧就成為一個“問題”。

當然，為了限制掌握公共權(quán)力的人利用權(quán)力“干壞事”，人類最聰明的頭腦思考了幾千年，只是到最近幾百年才有了頭緒，并逐步在制度上得到落實。這就是我們所說的“政治文明”，其核心是“使公共權(quán)力公開透明”并“用民主的辦法限制權(quán)力濫用”。當然，民主和“權(quán)力公開透明”是一個極其復雜的制度安排過程，需要我們認真去做，這是我們邁向現(xiàn)代化過程的“必修課”，否則，我們就很難實現(xiàn)從“現(xiàn)代化”到“現(xiàn)代性”的驚險一跳，跨過現(xiàn)代性這一“門檻”。目前我們所做的“政府信息公開透明”、“政務公開”、領導干部家庭財產(chǎn)申報等改革實踐，是限制“權(quán)力濫用”的關鍵步驟，但關鍵是要真正去做，做好了人民就會滿意。

其次，要切實通過制度落實“民主集中制”原則，解決權(quán)力過分集中的問題，特別是“一把手”權(quán)力事實上高度集中的問題。我們知道，權(quán)力過分集中主要表現(xiàn)為我們經(jīng)常所說的“財權(quán)”和“用人權(quán)”。這在我們改革進程中是一個“老問題”，之所以經(jīng)常成為一個“話題”，就是因為“權(quán)力腐敗”經(jīng)常出現(xiàn)在這兩個領域，讓人無可奈何。在公共機構(gòu)中，特別是一些事業(yè)單位中，權(quán)力基本集中在“一把手”的手中，花錢和用人基本是“一把手”說了算，這種權(quán)力集中的情況嚴重到什么程度，我們怎么估計都不過分，一些人以組織的名義“劃圈子”，選用自己的人，形成家天下，搞“小金庫”，群眾敢怒而不敢言。

長此以往，我們的公共組織的性質(zhì)就會發(fā)生改變，權(quán)力就會異化，會對黨和國家造成重大損失，必須引起我們高度警惕。我們常說要“對癥下藥”，其實，許多官員、學者、甚至普通民眾都清楚“病根”所在，因為有大量的事實擺在那里，一目了然。也有大家公認的“治病藥方”，比如用社會主義民主的方式、通過制度形式實現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督和制約，比如權(quán)力公開透明，比如用民主的方式選用“一把手”，比如人大代表與黨代表的“直選常任”制，比如官員財產(chǎn)公開制度等等。這些都是制約監(jiān)督權(quán)力的有效手段，只要我們從社會主義戰(zhàn)略發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化的高度來看待國家民族利益，用公共精神和社會良心指導我們的改革選擇，把政治行政改革放到“頂層設計”的核心位置，我們就能把“權(quán)力關在籠子里”，防止權(quán)力異化，讓權(quán)力為社會公共利益服務，為人民服務。