兩型社會建設中區域公共管理制度導入研究

楊香合++徐家鵬

摘要：在經濟全球化背景下，區域主義和區域競爭崛起，武漢城市圈作為中國繼環渤海都市圈、長江三角洲都市圈和珠三角都市圈之后的第四個都市圈，將成為中國第四經濟增長極，也將面對系列區域性公共問題，并引發新型的治理形態——區域公共管理。研究對區域公共管理核心概念作了界定，并分析了兩型社會（資源節約型、環境友好型社會）建設背景下武漢城市圈建設面臨的系列區域公共問題及對區域公共服務功能的需求，指出了目前區域公共服務供給中存在的制度缺失，最后提出依靠政府及非政府兩種形式導入區域公共管理制度以解決區域公共問題的建議。

關鍵詞：兩型社會；區域公共管理制度；武漢城市圈

中圖分類號：F207 文獻標識碼：C 文章編號：0439-8114（2014）02-0466-03

The Public Management System of Two Types of Society Construction：

Taking Constructing Wuhan Metropolitan Area as an Example

YANG Xiang-he1，XU Jia-peng2

（1.School of Business，Agriculture university of Hebei，Baoding 071000，Hebei，China；

2.College of Economics & Management，Northwest A&F University，Yangling 712100，Shaanxi，China）

Abstract： Under the circumstance of economic globalization， regionalism and regional competition arise abruptly. Wuhan metropolitan area as the metropolitan area after around Bohai sea metropolitan area， Yangtze River Delta metropolitan area and the Pearl River Delta metropolitan area may come to be the fourth economic growth pole in China. At the same time， Wuhan may face a series of regional public problems which will trigger a brand new governing form， public regional management. In this paper， regional public management was defined. The regional public problems during the construction of Wuhan metropolitan area were analyzed. The demands for regional public services under the construction of resource-economical and environment-friendly society were put forward. Meanwhile， the lack of regional public services supply was pointed out. It was advised to rely on the strength of both government and non-government to solve the problems of regional public issues.

Key words： resource-economical and environment-friendly society； regional public management；Wuhan metropolitan area

中共十七大報告中明確提出把建設資源節約型、環境友好型社會（簡稱“兩型社會”）放在工業化、現代化發展戰略的突出位置。武漢城市圈和長株潭城市群作為“兩型社會”綜合配套改革試驗區，旨在破解目前中國經濟社會發展與資源、環境的矛盾日益尖銳等諸多深層次的體制障礙，并通過綜合配套改革來實現體制機制的整體創新。武漢城市圈的建設將成為中國內陸另一經濟增長極，對區域公共管理提出挑戰。陳瑞蓮[1]認為從某種意義上說，21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域公共管理的挑戰，處理好和解決好了系列區域公共性問題，和諧社會的發展愿景就不再遙遠。

1 區域公共管理概念的界定

區域公共管理是現代公共管理學與區域經濟學在新時期和新實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題。中國區域公共管理的研究尚處在理論滯后于現實的階段，學術界使用區域公共管理概念的只有劉鋒[2]和陳瑞蓮[1]兩位學者對區域公共管理有不同的見解，其中劉鋒教授是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去，而陳瑞蓮教授是實質意義上從行政學科角度對中國區域行政進行研究的開創者。不同學科對區域的理解有不同的解釋。地理學根據地域單元的自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征，將區域定義為地球表面的地域單元；政治學把區域看作國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落[3]。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”。endprint

基于以上對區域的認識，可以把區域行政理解為一定區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系、尋求合作、對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置利用。武漢城市圈“8+1”的形式是一種典型的區域行政管理模式。

區域公共管理與區域行政有著本質性區別，是個復合概念，由“區域”和“公共管理”復合而成。在這里區域不是一個地理范疇而是一個以公共物品（公共事務、公共問題、公共利益）為標準形成的同質性域場，并不絕對與行政區劃相一致。概言之，區域公共管理就是區域政府組織和非政府區域組織為主體的區域公共管理部門，為解決特定區域內的公共問題，實現區域公共利益而對區域公共事務進行現代治理的社會活動[4]，是開放社會和無縫隙社會的產物，協商和調解是其解決公共問題的主要手段，解決問題的主體具有多元化特征，重點在于突破傳統的行政區劃，為區域提供有效地公共服務。

2 武漢城市圈兩型社會建設面臨的區域公共問題及成因

武漢城市圈是指以武漢為中心，以100 km為半徑的城市群落，包括武漢及其周邊的黃石、鄂州、孝感、黃岡、咸寧、仙桃、潛江、天門等8個城市。武漢城市圈兩型社會建設強調以武漢為輻射極，與其他8個城市間的協調、共同發展，解決經濟發展與環境、資源間的矛盾。

2.1 地方問題社會化引發的區域公共服務需求

計劃經濟時期，社會公共問題基本通過內向型行政方式解決；1992年以后，國內大范圍推進市場化進程，但由于缺乏配套法律體系以及政治體制改革，又催生了諸多社會公共問題，如地方政府片面追求GDP增長而忽視和犧牲社會發展及公眾利益、公共教育、公共衛生、公共文化、公共設施、公共環境等公共事業方面的建設，導致公眾生活質量、生活水平難以提高[5]。接連發生的動物疫病問題導致了豬肉價格上漲，病豬肉威脅居民健康，影響居民生活質量等，武漢城市圈內居民也受到極大影響。這些曾經禁錮于行政區劃的公共問題逐漸突破管轄區的剛性束縛而向更廣闊區域滲透和釋放，進而衍生為錯綜復雜的區域性公共問題。而在此背景下的地方政府，受地方保護主義思想的影響，自我中心意識和自我服務意識強，公共服務意識弱，必將引起政府在市場化加速推進中公共服務職能的缺位。武漢城市圈兩型社會建設迫切需要區域公共管理治理機制的誕生，來彌補地方政府公共服務功能的不足。

2.2 區域公共服務“二元結構”問題

國內20年間工業化和城市化進程速度加快的同時也引發了諸多區域公共問題，突出表現在“二元結構”上，包括城鄉二元結構和城市間的二元結構。公共服務的城鄉二元結構主要是由公共服務對象的歧視造成，政府公共服務供給存在嚴重的不平等，即在公共財政支出比例以及家庭轉移性收入上重城市居民輕農村居民，形成了城市和農村在教育制度、就業制度、身份制度、公共財政制度和公共服務制度上的二元化；城市間的公共服務二元結構與城鄉間的類似，但形成原因不同，城市間的公共服務二元結構起因于不同的經濟發展水平、政策支持以及流域稟賦。流域間的行政區劃將區域內的產業等進行區隔，引發了區域間的治理協調問題，并進一步導致了區域公共服務問題。武漢城市圈的建立引發了中國對城市群的研究，其目標在于縮小區域發展差距，引導生產要素在武漢以及其他8個城市間的合理流動，對區域公共服務功能提出了新的要求。

2.3 體制因素導致區域公共問題凸現

建國以來實行的高度集權的計劃經濟體制進一步加劇了地方政府的官僚主義思維，以明確的單位行政區劃邊界為出發點處理社會問題，政府公共服務的供給嚴格遵守自下而上的科層制，很難自覺生成一種“地方政府→區域公共管理共同體←地方政府”的談判協調的制度安排[5]。實行市場經濟體制后，政府體制沒有進行相應改革，不適應地方問題社會化的區域經濟一體化的發展。同時，提供公共服務的主體有限，僅局限于政府、國有企業和事業單位，形式單一，而且提供的公共服務具有壟斷性，如鐵路、電信行業等，制約了居民生活質量提高，難以適應市場經濟下居民的多樣化需求。中國區域發展水平一直低效，有關學者認為，中國沒有形成真正的區域政策是其根源所在，具體表現在沒有專門負責區域政策的職能部門，不存在可供區域政策利用的區域劃分框架[5]。而陳瑞蓮[1]認為其根源在于缺乏良好的公共管理制度基礎（市場機制、憲政法治、公共治理多元制等）。兩者分別從微觀和宏觀的角度指出了中國區域公共管理中存在的問題。創新公共服務供給模式，完善公共管理制度基礎，加強區域公共管理功能，是武漢城市圈兩型社會建設要重點解決的問題。

3 區域公共管理制度導入

市場化為武漢城市圈建設帶來的無縫隙社會使社會公共問題高度滲透，歷史延續下來的政治體制問題導致的政治治理理念和“二元結構”問題共同構成了區域公共管理制度創新的需求層面；相應地，政府面對諸多公共問題、難以解決的壓力、國內外成功的區域公共管理模式以及網絡技術的發展構成了區域公共管理制度創新的供給層面。針對武漢城市圈兩型社會建設面臨的上述問題，提出完善區域公共服務供給的建議。

3.1 構建導入區域公共管理制度的制度基礎

與西方發達國家相比，中國區域經濟發展一直低效的主要原因在于缺乏區域公共管理實施的制度基礎，包括市場機制、憲政法治等[1]。由于區域公共管理和現有行政體制管理模式在社會背景、管理導向、管理主體、權力向度和治理機制上的諸多不同[6]，區域公共管理實施需要大量強有力的新制度的設計和實施，如產權制度、為消除城鄉二元結構和保證城市區域與農村區域間有效銜接的制度融合機制等。其中產權制度是最重要的建設基礎。產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品使用的權力，其特點是強制性。只有強制性的、明晰的產權界定，才能使產權所有者對產權形成良好預期，進而形成激勵。武漢城市圈兩型社會建設要為保護生態環境、節約資源進行區域的有效治理，就必須為相關生態資源構建相應的產權制度、生態補償機制以及利益協調機制。另外，區域公共基礎設施協調制度的構建也非常重要。endprint

3.2 從政府、民間兩個層次建立區域合作組織

新中國成立以來，政府在不同歷史時期進行過多次區域范圍的劃分，也先后投入了大筆公共財政資源，實行過區域均衡發展、非均衡發展和梯度發展等多種發展戰略，但公共績效一直較低，其重要原因在于缺乏針對性的區域政策，并缺乏實施綜合性區域政策的區域協調機構。城市圈“兩型社會”建設不是一般意義上的保護資源、節約資源，而是應堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，實現速度和結構、質量、效益相統一，經濟發展與人口資源相協調，使人民在良好生態環境中生產生活，實現經濟社會的持續發展。城市圈建設的過程也是各大城市間依賴性進一步增強的過程，社會公共事務表現出高滲透性，因此區域公共管理應以公共問題和公共事務為價值導向，而非行政區劃。確立區域公共管理理念，“大長三角”的區域行政管理、黃河流域治理，區域協調發展管理等都是國內區域公共管理的典范。只有在強大的制度能力下設計并推行各種生態友好的政策，才能真正形成資源節約型、環境友好型產業結構與發展方式，推進生態文明建設。而推行生態友好型區域政策以及產業帶劃分必須打破行政區劃和經濟區劃之間的矛盾，促進區域經濟一體化的發展，這就要求在中央政府、地方政府和市場中介組織3個層面形成制度化的組織機構。

建立政府層面跨行政區的協調管理機構的主要目的在于組織協調實施跨行政區的重大基礎設施建設、重大戰略資源開發、生態環境保護與建設以及跨區生產要素的流動等問題，統一制定符合城市圈兩型社會建設長遠發展的經濟發展規劃和產業結構目標，從一定程度上緩解行政區劃和經濟區劃的矛盾，帶領區域走出“公地悲劇”和“囚徒博弈困境”；政府失靈和市場失靈的產物是民間組織的產生，其存在形式有專家團體、行業協會和跨區域集團公司等，有利于區域間資源的快速整合，但這些形式的組織缺乏強制性政策、法規，或者缺乏資金，必須依賴政府各種形式的鼓勵和扶持政策以及各種形式的幫助才能良性發展。

武漢城市圈作為中部主要城市群，重化工業與外向經濟所占比重要低于沿海城市，居民生活質量介于沿海和西部之間，因而在發展經濟的同時促進環境保護的空間相對更大。武漢城市圈作為“兩型社會”試驗點，利益輻射周邊城市甚至是中部地區，應該為經濟社會發展與環境保護同步發展發揮示范效應。

參考文獻：

[1] 陳瑞蓮.論區域公共管理的制度創新[J].中山大學學報（社會科學版），2005（5）：61-67，126.

[2] 劉 鋒.新時期區域公共管理創新[J].中國行政管理，2002（5）：39-41.

[3] 吳光蕓，李建華.社會資本視域下的區域公共治理[J].廣東行政學院學報，2010，22（5）：10-16.

[4] 郭風旗.我國區域公共管理理論分析[J].行政論壇，2005（4）：15-17.

[5] 張緊跟.區域公共管理制度創新分析：以珠江三角洲為例[J].政治學研究，2010（3）：63-75.

[6] 高建華，秦竟芝.論區域公共管理政府合作整體性治理之合作監督機制構建[J].廣西社會科學，2011（2）：132-136.endprint