西方地方制度對中國地方制度改革的啟示

摘 要：中國和法國都是單一制國家，都具有中央集權(quán)傳統(tǒng)，兩國在中央與地方的權(quán)力分配方式、中央對地方的控制機制等方面的諸多共性決定了法國地方制度對中國地方制度以及中央與地方關(guān)系的改革具有寶貴的借鑒意義，從法國地方制度的特點切入，從法國經(jīng)驗中獲得有益的啟示，思考中國地方制度將呈現(xiàn)出新的走向和發(fā)展趨勢，從而對中國憲政制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

關(guān)鍵詞：法國地方制度；地方制度改革；改革

1.法國地方制度的特點

1.1國家代表及一定數(shù)量的國家駐地方行政機構(gòu)與地方政府形成交叉關(guān)系網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮作用——監(jiān)督與協(xié)作并存

在大區(qū)、省，不僅有民選的議會作為議行合一的地方政府機構(gòu)，而且設(shè)有國家代表和中央政府部門派駐地方的機構(gòu)，負(fù)責(zé)維護國家利益、監(jiān)督行政并使法律得到遵守。另外，市鎮(zhèn)議會也實行議行合一體制，既是權(quán)力機構(gòu)，又是政府組織，其市鎮(zhèn)長既是市鎮(zhèn)的行政首長，并且是國家代表。[1]交叉關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重要功能之一就是在一系列的制度保障條件下實現(xiàn)中央對地方的有力監(jiān)督。

1.2中央和地方關(guān)系法治化，分權(quán)比較合理，不同層級政府的職責(zé)明確

法國通過1982年以來的一系列法案對中央政府與地方政府之間以及各級地方政府相互之間的職責(zé)權(quán)限作了細(xì)致的劃分，實現(xiàn)了中央和地方關(guān)系的法治化。從各級政府的職能分工看，中央政府主要負(fù)責(zé)宏觀管理與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，大區(qū)政府主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局的調(diào)整，省級政府負(fù)責(zé)社會福利和保障政策的實施，市鎮(zhèn)政府提供最基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)。可見，地方政府承擔(dān)經(jīng)濟職責(zé)較少，主要是通過提供良好的公共管理、基礎(chǔ)設(shè)施，形成安定的社會秩序，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造所需的環(huán)境。法國中央與地方的分權(quán)比較合理，在經(jīng)濟和社會事務(wù)諸多領(lǐng)域，對不同層級政府的職責(zé)劃分也非常細(xì)致，地方政府的職權(quán)十分明晰，各級政府部門各司其職，互不僭越。

2.借鑒法國經(jīng)驗，中國地方制度的改革趨勢

中國的地方政府制度改革是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)。中國政府應(yīng)按照預(yù)定的漸進性改革原則，有序地推進改革進程，改革地方機構(gòu)和行政體制，主要應(yīng)從以下幾方面進行：

2.1進一步轉(zhuǎn)變政府職能

要深化行政管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，并提出“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批”。[2]實踐證明，政府職能不轉(zhuǎn)變，仍然像過去一樣無所不管，就很難解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題，也難以跳出行政機構(gòu)和人員“膨脹一精簡一再膨脹”的循環(huán)。

2.2合理設(shè)置地方政府機構(gòu)

從過去情況看，中國地方各級人民政府的機構(gòu)中，既有擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控或監(jiān)督職能的部門，也有擔(dān)負(fù)企業(yè)、產(chǎn)品或資源管理職能的專業(yè)經(jīng)濟部門，還有擔(dān)負(fù)社會管理或國家政務(wù)職能的部門。與法國地方政府相比，機構(gòu)設(shè)置種類多、規(guī)模大，分工過于復(fù)雜；尤其是專業(yè)經(jīng)濟部門過多承擔(dān)了直接管理企業(yè)的職能。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，需要進行相應(yīng)的調(diào)整。為此，要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。

2.3明確政府與社會的角色定位

傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，對社會公共事務(wù)進行管理的職能僅屬于國家所有，即“公共管理”局限于“國家行政”，國家行政機關(guān)包括地方各級政府是公共管理的惟一主體。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的變化，現(xiàn)代公共事務(wù)日益增多，一些公共事務(wù)特別是社會性、專業(yè)性強的公共事務(wù)，逐步由國家行政機關(guān)包括地方政府還給各種非政府的社會組織管理或參與管理，因此，公共行政除了國家行政外，還應(yīng)當(dāng)包括行使某種公共職能的社會組織的行政。[3]非政府的社會組織的管理是對公共事務(wù)管理的重要組成部分，而且隨著社會的發(fā)展和改革的深人，非政府社會組織的數(shù)量及管理公共事務(wù)的范圍將日益擴大和增長。為此，要理順各級地方政府與社會的關(guān)系，充分發(fā)揮非政府社會組織的作用：一是要正確認(rèn)識它們對市場經(jīng)濟和政治文明發(fā)展的重大意義，既作為社會公共利益的代表，協(xié)助政府對社會及成員進行管理，維護正常社會秩序，又作為其聯(lián)系的社會成員的代表對政府進行監(jiān)督，并參與政府決策，維護社會成員的利益；二要加強有關(guān)立法，進一步規(guī)范對它們的管理，保障其合法權(quán)益；三是要加強對非政府社會組織的培育，反映其代表的利益關(guān)系，發(fā)揮其協(xié)助地方政府履行社會職能的作用。

3.結(jié)語

法國的地方制度建設(shè)是在逐步改革的進程中實現(xiàn)，在法治中國的建設(shè)過程中，對我們已有的地方制度進行反思是必不可少的環(huán)節(jié)。在現(xiàn)有中央與地方關(guān)系等研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的實際情況，汲取法國地方制度的成功經(jīng)驗，以法國的地方制度的特點和價值為視角，對法國的地方制度進行深入的研究進而借鑒其成功之處，可以成為當(dāng)下中國地方制度改革研究的重要切入點。

參考文獻：

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[6]王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1998.

作者簡介：李易（1989.8—），男，四川成都人，四川大學(xué)法學(xué)院法律碩士（法學(xué)）專業(yè)研究生，研究方向：知識產(chǎn)權(quán)。