以中央權威克服地方本位主義

姚 桓

（作者為中國延安干部學院兼職教授、北京市委黨校教授）

改革開放前，由于實行高度的一元化領導和集中統一的計劃體制，各地區、單位執行政策的自由裁量空間有限，變通余地很小，政策執行往往能夠“一竿子插到底”。在特殊情況下，中央可以采取“三級會議”的辦法貫徹政策指令，1962年的七千人大會就是典型。當時的弊端是，國家統得過死，一刀切，地方缺乏積極性主動性，經濟缺乏活力。那時的所謂“地方主義”也存在，但不突出。隨著市場經濟的發展和相應的簡政放權，“地方主義”、“分散主義”、“本位主義”等急

劇發展膨脹，中央政令在執行中大打折扣。政令執行的過程中出現了中央統一規劃部署，地方變相打折執行的多種問題。中央整體部署，地方過度集權，對中央政令形成軟阻力，影響了整體利益的實現。

政令執行過程中地方過度集權的表現

政令執行過程中地方過度集權的表現可以概括為以下幾點：

——從地方保護主義和局部利益出發，實用主義地解釋和傳達中央政令，并“選擇性”執行。在宣傳方面，有利于自己的就大張旗鼓地講，不符合自己意圖的極力淡化甚至隱瞞封殺，導致中央政令在傳達的過程中不完整。執行過程中，有利于地區、單位的內容就落實、照辦；維護整體利益、要求地方做出某種犧牲的內容就擱置、舍棄，使政令變得支離破碎，乃至精神實質被歪曲。

——在“從實際出發，創造性執行中央精神”的正確口號下大搞變通，塞進地方主義、本位主義的私貨，結果，“情況特殊”、“要符合實際”成為不執行中央政令的擋箭牌，“創造性”成為“歪曲性”。利用政策執行和政策檢查中的不完善之處，打擦邊球，鉆空子，使不執行政令得到“合法性”

——搞“土政策”，以花樣繁多的“對策”應付政策，以致“對策”完全取代政策，久而久之，老百姓已經把“對策”誤認為是政策。更有甚者在一些“保護傘”庇護下，以軟磨硬泡等手段拒不執行中央政令。

——在加快發展和大膽改革旗號下違法行政；文明執法成為口號，暴力執法相當普遍，對正常執法粗暴干涉。征地拆遷中暴力執法尤其突出。有的地方官員公然講“沒有強拆就沒有新農村”、“我不懂拆遷法，也不按拆遷法辦事”。不顧中央三令五申，違背國家法規，利用行政權力干預市場，亂收費、亂罰款；設置流通壁壘，嚴關設卡，增加歧視性收費項目，抬高外地產品和服務進入本地的“門檻”和成本。保護本地區企業的經濟違法行為，對其經濟違法行為姑息遷就，阻擾查處，破壞司法公正。

——對中央政令陽奉陰違，謊報地情民情，封鎖消息，欺上瞞下，報喜藏憂。結果讓上情下達與下情上達都遇到障礙，讓中央、上級不能了解真實情況，群眾干部不了解中央精神，致使錯誤遲遲不能糾正，違紀行為得不到糾正和追究。

政令執行過程中地方過度集權的危害

中醫認為“痛則不通，通則不痛”。中央政令不暢通，在執行時遇到梗阻，甚至被扭曲，是中國社會大步前進中的倒退現象，是全面建成小康社會實踐中的負能量，從政治、經濟各方面講都危害甚烈。

——影響社會主義優越性的充分發揮，妨礙國家集中力量辦大事；不利于處理改革中復雜的利益關系，影響頂層設計的落實。鄧小平曾指出，“社會主義國家有個最大優越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執行，不受牽扯。我們說經濟體制改革全國就能立即執行，我們決定建立經濟特區就可以立即執行，沒有那么多相互牽扯，議而不決，決而不行。就這個范圍來說，我們的效率是高的。我講的是總效率。這個方面是我們的優勢”①。同樣，這些年國家在應對金融危機、處理突發事件、進行抗震救災方面取得巨大成績，都因為發揮了集中力量辦大事的優勢。如果各行其是，中央政令不能及時、準確執行，優越性會大打折扣。政令受阻讓頂層設計難以落地，使有利于全局也從根本上有利于局部的大政策被各地的地方主義、本位主義做法所抵消，互相拆臺，互惠共進變成互害雙輸。

——削弱中央權威，埋下不穩定的隱患。政令不暢通削弱中央政府權威，影響在改革、發展中保持穩定。歪曲政府職能，沖擊現代治理體系的建立。

——破壞市場秩序，妨礙社會主義統一國內市場的完善。這種統一的國內市場需要打破地區割據、行業壟斷和市場封鎖，實行市場運行規范化，保證不同市場主體權利平等和機會均等，交易過程公平安全，各種市場要素能夠自主流動，基礎設施為不同主體提供有效服務。只有這樣，才能降低交易成本，保證公平競爭，從而讓勞動、技術、管理和資本的活力競相迸發，讓創造財富的一切源泉充分源流，以造福于人民。在統一國內市場的完善過程中，需要中央強有力的宏觀調控，需要以中央權威克服各地區的地方保護主義。在這一關鍵問題上缺項，惡性競爭會破壞市場秩序，出現劣幣會驅逐良幣的“逆淘汰”，導致經濟效益低下，資源浪費嚴重，違背發展社會主義市場經濟的初衷。

——影響黨風廉政建設效果，為不正之風和腐敗推波助瀾，使惠民愛民政策效果遞減或者被歪曲，損害群眾利益和黨群關系。一些群體性事件發生，一個重要原因是地方干部歪曲政策以權謀私，嚴重侵害群眾權益而群眾又無處申訴。

——在對外開放中削弱中國的整體競爭力。在當今日趨激烈的國際競爭中，一個國家的國際競爭力不再僅僅取決于某一方面的物質資源、技術資源和人力資源，更取決于綜合國力，綜合國力能否發揮，則取決于該國政府執行力的強弱。作為共產黨領導的社會主義國家，本來應該在這方面具有優勢，前提是各地區執行統一的中央政令。如果各地區目光短淺，各行其是，以鄰為壑，不但難以發揮優勢，還會自我打架，使自己在競爭中打敗自己。近年來國家在對外貿易中吃了不少這樣的虧。

總之，如果政令不暢通的問題不解決，十八屆三中全會、四中全會制定的改革藍圖將難以實現，原有的改革紅利也會逐步耗盡。發展下去，將會嚴重影響整個國家的運轉與管理；削弱中國共產黨的動員組織能力；一些“天高皇帝遠”之處可能出現“土圍子”，甚至造成民怨沸騰。這絕不是危言聳聽。如何有效解決這個問題，使中央政令暢通全中國，成為保證下一步改革成功的關鍵性措施。這也是執政黨面臨的巨大挑戰。

【注釋】

①《鄧小平文選》第3卷，第240頁。