我國農業科技法律制度建設的進展、問題及改進方向

文/袁立科 王 革

我國農業科技法律制度建設的進展、問題及改進方向

文/袁立科 王 革

當前，我國已進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時期，我國農業正經歷著廣泛而深刻的變革，世界范圍也正在孕育著一場新的農業科技革命，農業科技對新時期“三農”發展的支撐作用更加突出。2012年中央l號文件為加快農業科技創新和發展現代農業指明了方向。黨的十八大報告明確提出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，這是對農業現代化的最新定位，明確了農業現代化與其他“三化”同等重要、不可替代的戰略地位。農業現代化的突破點在于科技興農，而在法治國家的環境下，科技興農又離不開法律這一制度性的安排。農業科技法律規范農業科技活動、配置農業科技活動各個主體的權利義務，屬于農業法與科技法的交叉領域。探討農業科技法律制度建設的進程，有助于找尋我國農業科技法律制度建設的發展方向，為農業科技創新、實現農業現代化提供良好的法律制度保障。

現行農業科技法律制度建設的考察

科技立法對農業科技進行一定程度的規范

在我國的科技立法從零散到逐步體系化的過程中，專門性的科技立法就對農業科技進行了一定程度的規范。在1993年《中華人民共和國科學技術進步法》（以下簡稱《科技進步法》）主要規定的8個方面的內容中，就包括了“發展高產、優質、高效的現代農業制度”（第14—16條）。2007年修訂后的《科技進步法》直接涉及農業科技的法律規范包括：第二十三條規定，“國家鼓勵和支持農業科學技術的基礎研究和應用研究，傳播和普及農業科學技術知識，加快農業科學技術成果轉化和產業化，促進農業科學技術進步……”；第六十條規定，農業新品種、新技術的研究開發和農業科學技術成果的應用、推廣屬于財政性科學技術資金應當投入的主要事項之一。考察農業科技法律制度在《科技進步法》中的變遷可以發現，2007年修訂以后的《科技進步法》中有關農業科技的規范沒有實質性變化，基本可以認為是原1993年相關條款的集中、整合為新法的第二十三條。第二十三條屬于對農業科技的綱領性、原則性規范，具有宏觀指導性特征，屬于宣示性條款，是國家農業科技指導方針的抽象性法律化表述。

1996年的《科技成果轉化法》除了一些普適性的科技成果轉化規范外，該法在第十三條宣示性地規定國家鼓勵農業科研機構、農業試驗示范單位獨立或者與其他單位合作實施農業科技成果轉化；也更具體地規定農業科研機構為推進其科技成果轉化，可以依法經營其獨立研究開發或者與其他單位合作研究開發并經過審定的優良品種。這種立法模式表現了農業科技轉化法制在整個科技成果轉化法制中的特殊地位。

以法律形式確立農業科技的地位

農業法是調整國家促進農業和農村經濟發展中發生的社會關系的法律規范，而農業和農村經濟的持續健康發展必須建立在農業科技進步基礎之上，基于此，農業科技就成為農業類法律關注的對象。

現行《中華人民共和國農業法》（以下簡稱《農業法》，1993年頒布，并經2002年修訂，2009年、2012年進行了兩次修正）把農業科技和農業教育在同一章進行規范的模式（第七章：農業科技與農業教育），內容大致包括兩部分：其一為農業科技制度，包括政府對農業科技和教育的規劃、經費保障及對社會力量投入農業科技和教育的鼓勵、國家保護農業科技進步的措施、政府對農業科技推廣的扶持；其二是農業和農村教育。與科技法領域的相關規范相比可見，《農業法》第七章對農業科技之關注較《科技進步法》更直接、明確、全面，而且這種把農業科技法律制度和農業教育法律制度一并規定的模式也符合農業科技和教育密切聯系、相互促進的現實。當然，從農業科技創新、推廣、普及的宏觀層面考察，《農業法》有關“農業科技與農業教育”的規范仍與《科技進步法》第二十三條的規定存在一致性。

就農業科技推廣來說，《農業法》、《農業技術推廣法》（1993年頒布，2012年修正）以及《促進科技成果轉化法》是指導我國農業科技推廣的最基本法律。《農業技術推廣法》對農業技術推廣的規范尤為具體、詳細，指導性更強。《農業科技推廣法》反映了《科技進步法》第二十三條所規定的“加快農業科學技術成果轉化和產業化”方面的內容。《農業技術推廣法》針對農業技術推廣環節而立法，是《科技進步法》相關農業科技條款的貫徹、補充、完善。同時，該法也屬于《農業法》中扶持農業科技推廣等規范的貫徹、補充、完善。可以說，《農業技術推廣法》受《科技進步法》、《農業法》的雙重指導，而這種雙重指導實際上復雜化了農業技術推廣法律制度的設計。

農業科技知識產權制度體系基本形成

農業科技創新需要很好的法律環境，尤其是知識產權法律制度為其提供激勵、支撐和保障。近年來，隨著《專利法》、《商標法》、《著作權法》、《植物新品種保護條例》（以下簡稱《條例》）等一些知識產權法律法規的相繼頒布和實施，我國以植物新品種權為核心的農業科技知識產權保護事業方興未艾。由于農業科技進步最為活躍的因素是農作物品種創新，我國特別重視植物新品種保護和規章制度建設。1997年發布《植物新品種保護條例》并于1999年實施，同年加入《國際植物新品種保護公約》，2000年通過《中華人民共和國種子法》。農業部隨后制定了一系列規章制度，如《農業植物新品種保護條例實施細則》（1999年6月，2007年9月修訂）、《農業植物新品種復審委員會審理規定》（2001年2月）、《農產品地理標志管理辦法》（2008年2月）、《農業植物品種命名規定》（2012年4月）等，最高人民法院也相應頒布了《最高人民法院關于審理侵犯植物新品種權糾紛案件具體應用法律問題的若干規定》（2007年1月）等相關司法解釋，初步建立了較為完整的植物新品種保護制度，并成為我國知識產權法律體系中的重要組成部分。截至2012年11月，我國農業植物新品種權申請量突破1萬件，提前3年完成了《農業知識產權戰略綱要》提出的目標。

存在的問題

農業科技創新能否推動我國農業現代化的發展有賴于科技法律體系的理性運作，但就目前狀態而言，我國農業科技法律制度的建設仍然存在一些亟待破解的難題。

立法缺失和多頭執法造成農業科技創新機制運行不暢

就農業科技法律體系而言，我國建立了《科技進步法》、《促進科技成果轉化法》、《農業法》等綜合性科技法律，配備了《專利法》、《農業技術推廣法》等專門法律，加之《條例》、《農產品地理標志管理辦法》及相關司法解釋等構成了我國農業科技法律體系。但和西方發達國家相比，我國目前在科技管理領域還存在諸多立法空白，大量與科技活動有關的社會關系沒有相應的法律予以調整，如對于農業科技風險投資管理、農業科技基金管理、農業科技反壟斷、農業高新技術管理等方面立法缺失較為嚴重。農業科技體系是由農業科研、教育和推廣三方面組成的有機整體，三者相互制約、相互促進，缺一不可。目前我國高中等農業院校主抓農業教育，各級農業科研院所負責農業科技的研究，而大量農業推廣工作則主要依靠政府的農業管理部門來完成，三者相互分割，尤其在省一級部門，三者都分別屬于平行的三個不同管理部門管理，影響了相互間的配合與協作。

我國涉及保護農業知識產權的行政機構同樣存在這個問題，各部門各自為政，形成多足鼎立的保護格局，突出表現為職能交叉和重復管理，無法形成統一的知識產權行政執法機構。這種多元、多層級的行政保護體制影響了各職能部門之間的橫向交流與協作，一些執法機關因在職能和管轄權限上存在交叉、竟合與重疊，經常出現有利爭辦、無利推諉的現象，致使在執法過程中極易因執法依據、執法主體等問題發生扯皮與沖突。以地理標志保護為例，國家工商行政管理局根據《商標法》將地理標志作為證明商標或集體商標保護，國家質檢總局根據《地理標志產品保護規定》對地理標志產品實行注冊管理，兩個部門行政審批原產地標志，所依據的法規不同，造成注冊商標保護和原產地名稱保護部分發生沖突。在處理地理標志的侵權糾紛過程中，若地方管理部門發現其中還含有侵犯商標權的行為時，也只能就地理標志的管理問題進行處理，而同是知識產權侵權糾紛的商標侵權糾紛，卻只能由工商行政管理部門來處理，使得政府知識產權行政保護工作效率低下，增加了權利人的維權成本。

農業科技立法過于原則化，現行法律規范不夠明確

由于歷史原因，發展農業主要是由政府強調“一靠政策、二靠科技、三靠投入”，這使得農業科技任務主要是在政策的推動下去完成，而不是依法進行。正因為有這樣一種政治氛圍，現有涉及農業科技的相關制度大多屬于宣示性條文，規定過于原則和抽象。這種過于原則化的法律勢必造成執行的困難，使農業主體在面對具體問題時，找不到可以具體實施和執行的操作性機制和責任保障條款，這樣就可能導致法律頒布以后無法有效實施，使相關立法失去其應有的現實意義。例如，《農業法》第五十條和第五十六條分別規定：“國家扶持農業技術推廣事業，建立政府扶持和市場引導相結合、有償與無償服務相結合、國家農業技術推廣機構和社會力量相結合的農業技術推廣體系，促使先進的農業技術盡快應用于農業生產”；“國家采取措施鼓勵農民采用先進的農業技術……”。然而，這些規定基本上都是倡導性的，對于農業科技推廣部門如何有效地實施農業技術推廣，國家如何鼓勵農民采用先進的科學技術等具體問題，這部法律沒有做出具體的規定。盡管農業部的相關部門規章對這些問題有了指導性意見，但由于部門規章法律效力層級較低，相關規定難以得到地方政府及農業科技部門應有的重視。

農業科技知識產權保護意識薄弱，傳統農業知識產權保護受到挑戰

我國雖然已經建立了一些農業科技知識產權保護制度，如依照《專利法》確立了農業發明創造專利權利的保護等，但由于農業的特殊性，使得農業科技知識產權侵權行為難以鑒定和辨別，加之農業科技成果往往被賦予公共屬性，以致農業科技工作者對保護農業科技知識產權缺乏足夠的認識，這與其他行業形成了較大的反差。近年來，在其他行業都有大量的科技創新技術申請專利保護，而在農業科技創新方面，申請專利保護的數量并不多，社會公眾的知識產權意識也不強，由于知識產權知識缺失而導致的侵權行為屢見不鮮。

同時，有關農業科技知識產權的立法尚顯不足。雖然近年來農業科技知識產權保護的相關法律法規相繼頒布實施，但相對于越來越復雜和隱蔽的侵權行為，法律的保護仍顯薄弱，而且現行農業科技知識產權法律法規滯后于農業高新技術發展的趨勢。當前，在農業科技研發中所涉及的有關生物基因技術、克隆技術和產品、微生物技術、生物遺傳工程等各種高新農業科技成果不斷涌現，發展勢頭非常迅猛，這引發了一系列現行農業科技知識產權法律法規所無法解決的新問題，給傳統的知識產權保護提出了新的挑戰。

農業特征非常顯著的植物新品種權是農業知識產權保護的重要組成部分，但現行的《條例》在規范屬性上是行政法規，植物新品種權作為一項新型的知識產權，以行政法規進行規范，對于協同、處理植物新品種權和其他傳統知識產權之間的沖突可能會帶來實質上的不便，即在法律適用上其他知識產權的保護優先于《條例》所規范的植物新品種。此外，我國已經是國際植物新品種保護聯盟成員國，以行政法規方式履行條約義務也屬不當。

幾點建議

構建協調的農業科技法律體系

尊重《科技進步法》、《農業法》等各自的科技、農業領域之綜合性基本法的地位，在避免規范重疊的前提下推動農業科技法制在農業法、科技法兩個領域的進一步發展與完善。全面考察現有農業科技法律規范，圍繞農業科技研發、轉化、推廣、普及等環節或方面以單行法形式構建協調的國家層面農業科技法律體系。大力推動地方農業科技法制建設，使之成為執行國家農業科技法律而根據本區域實際情況做出的具體規定的平臺，或者是國家尚未制定的農業科技法律的試驗田。最終目標是形成國家層面的農業、科技綜合性基本法，國家層面農業科技單行法與地方性農業科技法規相協調的農業法律體系，從而在法律制度層面理順農業科技創新運行機制。

宣傳落實《農業技術推廣法》等農業科技法律，制定相關實施辦法或細則

利用多種渠道，向社會廣泛宣傳農業科技法律的重要意義和規定要求，引導社會各界更加關心、理解和支持農業科技事業，營造貫徹實施農業科技法律的社會氛圍。各級部門要按照法律規定要求，抓緊啟動農業科技相關法律的實施辦法或細則的制定和修訂工作，并納入各級立法計劃。要立足當地農業農村發展實際，抓緊研究相應政策措施，在農業科技法律的基本框架下，對農業科學研究、科技成果轉化、技術推廣、經費保障等方面規定進行細化實化，并使其借重法律的明確及相對穩定的優點，使科技興農建立在制度保障的基礎之上。

完善立法，建立適合我國農業現狀的知識產權保護法律制度

根據我國的實際情況認真研究農業科技領域知識產權立法方面的不足，尤其是要準確判斷農業科技的發展現狀和趨勢及其給知識產權保護帶來的新挑戰，加快農業科技知識產權的立法步伐，建立一整套完善的農業科技知識產權保護的法律體系。具體而言：一是要查漏補缺，盡快彌補當前農業科技知識產權保護范圍有限的缺陷，將新出現的一些植物品種、技術等列入知識產權法律保護的范圍；二是總結《條例》實施的經驗教訓與不足，研究將《條例》上升為法律的可行性和必要性，提升品種權保護水平；三是要緊跟國際農業科技發展趨勢，密切注視國際農業科技知識產權的發展動態，加快高新農業科技領域的立法，使我國農業科技知識產權法律與國際接軌，構建適合我國國情的農業科技知識產權保護法律體系。

（作者單位：中國科學技術發展戰略研究院）