走進法治中國

●文/本刊記者 張永軍

總論篇

走進法治中國

●文/本刊記者 張永軍

10月23日，農歷霜降。《詩經》曰：“蒹葭蒼蒼，白露為霜。所謂伊人，在水一方。”這些天中國人心目中的“伊人”，是正在召開的中共十八屆四中全會。會議提出的依法治國新方略，使奮進中的文明古國“霜重色更濃”。

在中國歷史上，法治不是鮮見的字眼。擁有五千年歷史文明的中國，隨著十八屆四中全會的召開，中國開啟了依法治國的序幕。法治建設也始終為改革開放和現(xiàn)代化建設保駕護航：200多部現(xiàn)行法律、700多件行政法規(guī)、近900件地方性法規(guī)，而依法治國成為本次中央全會的主題詞，無疑將夯實法治中國的堅實基礎。

十八屆四中全會，是在我國全面深化改革，完善和發(fā)展社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要關頭，召開的一次具有歷史意義的會議。全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，鮮明的提出了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的命題，在中國共產黨領導13億中國人民實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的征程上，寫下了濃墨重彩的時代華章。

走過近代百年的屈辱，經過新中國65年發(fā)憤圖強的奮斗，迎來民族復興的曙光。今日中國，已經行進至實現(xiàn)現(xiàn)代化關鍵一躍的歷史節(jié)點。

近代以后，中國一些仁人志士對厲行法治進行過多次探索。然而，從康有為、梁啟超領導的戊戌變法失敗，到孫中山領導下制定的《中華民國臨時約法》被廢除……法治未曾在中國得到踐行。

直到中華人民共和國成立，才為社會主義法治奠定了根本的政治制度和社會基礎，中國共產黨帶領人民走上了探索實行社會主義法治的道路。

為子孫萬代計，為長遠發(fā)展謀。黨的十八屆四中全會重點研究全面推進依法治國問題，彰顯了以習近平同志為總書記的黨中央推進依法治國、堅持和拓展中國特色社會主義法治道路的堅定決心。

法治興則國家興，法治衰則國家亂。歷史一再證明：什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安；什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就國亂民怨。

法治已然成為治國理政不可或缺的重要手段，全面推進依法治國是關系黨執(zhí)政興國的根本性問題。

回顧我國的法治化建設進程，主要經歷了四個階段：

黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家，強調依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。黨的十六大提出，發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統(tǒng)一起來。黨的十七大提出，依法治國是社會主義民主政治的基本要求，強調要全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。黨的十八大強調，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。

一是從“無法無天”到依法辦事

近百年以來，中國社會一直處于激烈的戰(zhàn)亂和動蕩之中，人民群眾對穩(wěn)定和秩序充滿了渴望。

1976年10月，延續(xù)十年之久的“文化大革命”終于結束。執(zhí)政黨中一批“文革”期間身受迫害的領導人對法制與民主的重要性開始有了深刻認識，“我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義的民主和法制。現(xiàn)在我們要認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。只有這樣，才能解決問題。” 與此同時，理論界亦開始了關于權大還是法大的討論。1978年12月，中國共產黨第十一屆三中全會召開，會議明確指出“憲法規(guī)定的公民權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯。為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、聯(lián)系性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴、違法必究。從現(xiàn)在起，應該把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相，要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超越法律之上的特權。”

由于人治觀念的影響，加之整個社會與法治隔閡太深，主要是把法律當作成一種維護社會秩序的工具和手段。這一時期中國法治建設的口號是“依法辦事。”

出現(xiàn)了第一次立法高峰。1979年 2月，全國人大常委會成立了法制委員會，后改為法制工作委員會，負責研究、起草、修改法律草案，協(xié)調法律起草工作，立法工作的速度由此大大加快。同年7月五屆全國人大二次會議通過了《刑法》、《刑事訴訟法》、《中外合資經營企業(yè)法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等7部法律。一次人大會議通過7部法律，開共和國歷史上之先例，新時期大規(guī)模立法的序幕由此拉開，各種社會關系開始納入法律的調整范圍。“八二憲法”又擴大了全國人大常委會的立法權，進一步推動了立法工作和法制建設。

其中最值得關注的是“八二憲法”的制定。1982年12月4日，第五屆全國人大五次會議通過了新的《中華人民共和國憲法》。“八二憲法”對公民的基本權利做了廣泛的規(guī)定，對國家機關職權的規(guī)定更為細致，還特別規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”也就是說法律至上、民主、自由等現(xiàn)代法治理念在“八二憲法”中均有了清晰的表達。盡管法律至上在當時更多的是一種昭示，但將其寫入國家根本大法，畢竟是共和國法制發(fā)展史上的一件大事。“八二憲法”為此后中國法治的發(fā)展奠定了基本的制度和法律框架。

二是從以法辦事到依法治國

法律的創(chuàng)設、制度的增多并沒有從根本上減少現(xiàn)實生活中有法不依的現(xiàn)象，這一問題引發(fā)了民眾、理論界和執(zhí)政黨領導人和對法制建設中更為深層次的問題，即對治國方略的思考。知識界率先開始了對“法治”與“法制”詞義的辨析。1990年代以前無論是知識界還是實務界說起法律問題使用的都是“法制”一詞。隨著有法不依問題的一再重復出現(xiàn)，知識界開始注意到“法制”與“法治”概念的異同，經過探討，最終形成了如下的共識：法制一般是指法律制度。而法治則是一種貫徹法律至上、嚴格依法辦事的治國原則和方式；法制在價值取向上是中性的，而法治的價值取向極為明白，包括民主、自由、平等、人權等等。法治的內容應該包括兩個方面：一方面是要有良好的法律，也就是說依法治國所依據的法律必須是良法；另一方面這種良好的法律要有至高無上的權威，要得到普遍的服從和遵守。1997年9月，中國共產黨第十五次代表大會鄭重地將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入了修正后的中國共產黨黨章。1999年3月15日九屆人大二次會議通過的憲法修正案，又正式把“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”寫入了憲法，使其上升為國家意志，力圖實現(xiàn)治國方略的根本轉換。“法治”由此具有了超越法律工具主義的深廣意涵，中國法治建設掀開了新的篇章。

法律體系基本形成。依法治國首先要有法可依，在此背景下立法工作再次提速，并出現(xiàn)了新的特點：第一，有了制度創(chuàng)新的意義。全國人大八屆一次會議對“八二憲法”進行修改，規(guī)定我國實行社會主義市場經濟，此后大批用來規(guī)范市場經濟的法律法規(guī)紛紛出臺，有力地推動了社會主義市場經濟的建立，而市場經濟的發(fā)展又為法治的發(fā)展提供了更大的空間。第二，不再單純地滿足國內的需要，還需符合國際法和國際慣例。2001年11月10日，中國加入了世界貿易組織（WTO）。世界貿易組織要求的法制統(tǒng)一原則、非歧視性原則、透明度原則，客觀上對中國的法律制度建設提出了更高的要求，為了應對入世的承諾，中國制定、修改或者廢止了數(shù)百件法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。第三，突出保護人權。2004年，全國人大再次修改憲法，將保護人權正式寫入憲法。2011年3月10日，在十一屆全國人大四次會議上，吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告中宣布：“中國特色社會主義法律體系已經形成”。依法治國、建設社會主義法治國家有了更為扎實的法制保障。

行政執(zhí)法不斷強化。各級政府出于快速發(fā)展經濟和維護社會穩(wěn)定的需要在推行法制方面表現(xiàn)出了極大的積極性，依法治省、依法治市、依法治縣、依法治鄉(xiāng)、依法治路、依法治林，依法治礦，甚至依法治校、依法治家等響亮的口號紛紛出臺，就是在這一系列的“治理”過程中，政府在法治建設中的主導地位越發(fā)突出，并在這一過程中使政府積攢起了足夠的能量。

就價值層面而言，權利觀念的興起最值得我們重視。伴隨著市場經濟的發(fā)展，個體的價值日益受到重視。此外，改革開放之初，為了改變中國民眾法律意識淡漠、守法意識不強的習慣，形成現(xiàn)代國家必不可少的法律秩序，國家開展了五年為周期的“普法”活動。這場波及億萬民眾的普法活動不僅使民眾的法律知識有了顯著的增長，同時也啟迪了民眾的權利意識。伴隨著知情權、參與權、表達權等概念的逐漸深入人心，自下而上的維權事件層出不窮。權利觀念的興起，極大地改變著中國的法律制度，并將從深層次上影響著中國法律制度的重構。

三是從依法治國到全面深化依法治國

中國的法治建設取得了明顯的成就，但與法治國家的要求還存在著不小的差距：法治意義上的對公權力的制約尚未實現(xiàn)。由于權力運行不規(guī)范，公權力隨意進入私權領域，造成腐敗屢禁不止，政府和司法的公信力受到了人們普遍質疑；民主、平等、人權、依法辦事等法治理念尚未被整個社會所接受，更未成為人們行動的指南。從而使公平、公正問題較為突出，弱勢群體的利益訴求缺乏表達的機會與渠道，社會矛盾和利益沖突開始凸顯；司法在社會治理中的地位亟待提升。當代中國各階層、各族群以及各種不同的社會主體之間的利益矛盾和沖突錯綜復雜，在法治的背景下這些矛盾和沖突直接或間接地交給了司法。但遺憾的是中國的司法在國家權力結構中及在全社會的權威體系中并不具備法治社會所要求的尊崇，司法尚不具備解決各種社會矛盾、社會沖突的能力和實力。

面對這些問題，中共十八大報告不僅重提依法治國，而且使用了更為迫切、更加強烈的用語“要全面推進依法治國”，提出了更加直觀的目標建設“法治中國”。世界各國的歷史及經驗已一再證明，一個國家發(fā)展經濟的手段和方法可能有多種，但治理好結構復雜的現(xiàn)代社會方法卻只有一個，就是依法治國。對于中國這樣一個擁有十三億人口，五十多個民族的發(fā)展中大國來說更為重要。這是因為，法治所依賴的各項合理制度會使權力受到真實的制約與監(jiān)督，換來國家的平穩(wěn)發(fā)展；法治所內涵的特定理念，能夠讓社會中所有群體的合理利益以及每一個個體的權利受到嚴格的保護。如果說前三十年中國的發(fā)展，更多依靠的是解放思想和對外開放，那么未來的中國依賴的只有制度的力量。

最后是十八大之后的中國法治化道路

黨的十八大以來，黨中央高度重視依法治國，強調落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，必須全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法進程，強調堅持黨的領導，更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式；依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政；新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政；黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。

十八大以來，反腐力度大大提高，并取得了顯著的成效，我們黨和政府的公信力開始提升。通過簡政放權和扶植新的社會組織參與社會管理等措施使法治政府建設有了正確的方向。擱置多年的《預算法》修改終于完成，對公權力的制約和監(jiān)督有了更具體的制度。

此外，勞動教養(yǎng)制度被廢除，戶籍制度改革啟動，這些實實在在勢必會極大地促進了社會公平和正義。

另外，中央全面深化改革領導小組第二次全會上通過《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，明確了各項改革的路線圖和時間表。2014年6月6日，中央全面深化改革領導小組第三次全會上通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》，對若干重點和難點問題的導向進行了規(guī)定。以建設現(xiàn)代法官制度為中心的司法改革艱難起步。

全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。黨的十八屆四中全會通過了關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，體現(xiàn)了以習近平同志為總書記的黨中央，以實現(xiàn)黨的十八大提出的全面推進依法治國、建設社會主義法治國家為己任，統(tǒng)籌謀劃、積極推進。

這是科學的布局，是全面建成小康社會，全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、長期性的制度保障。

奉法者強，則國強；奉法者弱，則國弱。

一個個科學論斷，一項項創(chuàng)新舉措，中國共產黨領導的中國特色社會主義法治實踐全面展開，治國理政邁向法治化新境界。

伴隨著黨的十八屆四中全會決定貫徹實施，國家治理領域必然迎來一場廣泛而深刻的變革，一個充滿生機的法治中國正在向我們走來。