政府機構事務屬性對機構設置的影響探討

摘要：政府機構改革往往會陷入精簡后重新臃腫的循環。本文先對政府機構事務屬性進行了界定，然后從這一角度重新審視政府機構的形成過程、存在的問題，并將事務屬性的視角與政府機構改革，與轉變政府職能進行結合，總結出從政府機構的事務屬性角度出發，轉變政府機構“事事要管”、“依事設置”的設置觀念，為政府機構改革尋求新的突破點。

關鍵詞：政府機構；事務屬性；機構設置

引言

20世紀80年代，在新公共管理的倡導下，世界各國政府普遍開始精簡自己的機構。中國亦不例外，自1982年至今，已歷經了7次較大規模的精簡改革，2013年的全國兩會完成的新一輪大部制改革大刀闊斧，撤并同行，將國務院機構進一步精簡。但是，根據以往的經驗，精簡后再膨脹的怪圈似乎難以避免，中國政府規模在這種怪圈中持續膨脹，有數據顯示，我國的政府規模從1995年的11.76%（這里的政府規模是指我國的財政支出占GDP的比例）上升到2010年的28.15%，16年間相對規模膨脹了2倍多，并且呈現出擴張趨勢。這引發我們對于政府機構的思考，尤其是政府機構在設置過程中設置邏輯的思考。

政府機構的事務屬性對機構設置的影響

本文所說的政府機構是狹義上的政府機構，即按照國家憲法和法律的規定，行使國家行政權，擔負組織、管理國家內政、外交、國防、經濟、文化以及社會各個領域的行政事務的國家行政機關及其所屬部門。從這個定義中可以看到政府機構的主要作用就是管理社會中大大小小的各種事務，以事務為導向，這是政府機構的特性之一，從這個特性往回追溯，可以發現一些關于政府機構設置的原始邏輯。在本文中，將政府機構的這個特性稱為事務屬性，這個屬性在政府機構設置過程中發揮著重大的影響作用。

說到政府機構設置，就離不開政府職能。政府職能是政府機構依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。亞當·斯密將其所在時代的政府職能界定為三大職能：（1）保護國家安全；（2）保護社會上的個人安全；（3）建設和維護公共設施和公共事業。之后，政府職能隨著政府和時代的不斷演變而不斷進化，在當今時代逐漸穩定為：政治職能、經濟職能、文化職能和社會職能四大部分。一般認為，政府職能是政府機構設置的重要依據之一。然而，筆者認為，在政府形成之初，政府可能是依照政府職能的需要進行設置的，但在后來政府的完善過程中，政府機構的設置更多是事務導向的，而非職能導向。

政府職能和政府事務二者緊密聯系，政府事務紛繁復雜，將這些種類繁多的事務按照一定標準進行分類、總結，于是產生了簡潔成條的政府職能框架，可以說二者一脈相承，不可分割；但是又有極細微的區別以至于經常被忽略：（1）政府事務比政府職能更雜亂繁瑣，但也意味著事務比職能更全面，更接近現實；（2）職能因其簡潔性更容易被認知和關注，導致人們將事務不加區分的誤認為是職能而忽視了事務的復雜性。

當有了一個政府事務的需求時，而且這個事務足夠重大和復雜，在政府中就需要一個機構來負責處理，于是就產生了一個政府機構，比如，旅游局的設置就是對人們旅游需求的回應，這是政府機構的設置邏輯，事務導向。回顧美國政府機構的形成過程，這個邏輯更為明顯。

美國1789年建國之初，聯邦政府只設有國務院、財政部和陸軍部；隨著國家發展，社會活動逐漸頻繁，政府事務漸漸增多，政府機構逐步設立了海軍部、內政部、農業部、州立商業委員會、商務部等；1953年將40年代中期以后逐步設立的一些處理有關社會問題的機構合并成衛生、教育和福利部；1965年因為公民住房需求的增加和房地產的繁盛設立了住房和城市發展部；2002年，在9·11事件的直接影響下，布什政府增設了國土安全部等等。

由于上述“事務”和“職能”的兩個區別的存在，像美國政府所經歷的，政府從事務出發，“事事要管”，“依事設置”，在這種“事務”偏好下，政府機構便逐步發展為如“社會事務”一般復雜的臃腫系統，而非“政府職能”那樣教科書般的簡潔。

而且，政府機構存在既得利益的鋼性。部分機構往往更多地考慮自己特殊利益的需要，缺乏政府整體目標和利益的意識，存在著功能性的短視，這些因“事務”而成立的機構往往并不能順利的因為“事務”的消失而一并撤銷，留下了越來越龐雜的政府機構。

受政府機構事務屬性邏輯影響而形成的政府機構存在著很多問題，需要引起我們的關注：

（1）政府機構設置混亂。“政府事務”有紛繁復雜、混亂的特性，雖然有組織法等法律的規定，但在管理實踐中，在“事務”的驅使下，很多部門往往不會顧忌法律而亂設機構，機構設置混亂進而又造成了行政職權的界定不清、職能交叉、行政機構林立、規模失控等情況，而這些組織法之外的機構直接造成政府機構的混亂局面。例如北京市來自全國各地的“駐京辦”就是這種機構，雖然國家對“駐京辦”多番整頓，但是事實是，這種機構多是改頭換面的潛伏或半潛伏下來，難以真正被撤銷。

（2）政府機構設置重疊。為了方便“事務”辦理，對某些高度相關的“事務”進行了不完全拆分，再設專門機構進行管理，造成機構設置重疊，這樣的后果是，對于有利可圖的領域，重疊部門會爭著管理，造成管理過度和利益糾紛；對于無利可圖的領域，重疊部門則會互相推諉，造成管理不足的情況。曾經的“鐵道部”便是這樣的一個例子，與“交通部”高度重疊，直到去年在“大部制”改革中才被整合。

（3）政府機構設置的“隨意性”現象。社會不斷發展，社會活動日益復雜，社會事務產生的隨意性也越來越凸顯，進而造成政府機構設置的“隨意性”現象。往往上級機關的“文件”或者“領導指示”、“講話”、“批示”等形式都能成為政府機構設置的依據，甚至存在因人設事、因人設部門的主觀隨意情況。

這些政府機構設置問題從其他角度被人討論很多，若從政府機構事務屬性的這個角度再度審視，或許能為更好的解決這些難題提供啟發。

結論

政府機構的事務屬性對政府機構的啟發在于轉變觀念。在改革政府機構理論和實踐中，多有強調轉變政府職能。轉變政府職能是指國家行政機關在一定時期內，根據國家和社會發展的需要，對其應擔負的職責和所發揮的功能、作用的范圍、內容、方式的轉移與變化。轉變政府職能的落腳點也是社會發展的需要，即社會事務和政府事務，且不論轉變政府職能的其他目標，單從這個角度來看，在轉變過程中，要有厘清各類政府事務的努力，暫時拋開傳統的政府職能劃分觀念，將政府事務進行全面而清晰的歸類，以降低“政府事務”的復雜性對政府機構設置和政府職能發揮的干擾。

本文認為，政府機構的事務屬性在政府機構設置的過程中深深影響著政府設置的邏輯，“事事要管”和“依事設置”是政府部門設置機構的不自覺行為，在致力于精簡政府規模，建立“小而能”政府的潮流中，將轉變政府職能和政府機構的事務屬性相結合，或許能為政府機構改革開創新的突破點。（作者單位：西南交通大學）

參考文獻：

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