財稅體制改革必須走出“分錢”式的路徑依賴

●本刊評論員

財稅體制改革必須走出“分錢”式的路徑依賴

●本刊評論員

今年4月，國務院出臺了《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》。該方案規定在過渡期2—3年內全面營改增后的增值稅收入中央與地方五五分享。與許多學者的解讀一致，筆者也認為這主要是“營改增”的配套措施，其著眼于央地財力分配，以保持改革前后“現有中央和地方財力格局總體穩定”為原則，是央地事權和支出責任劃分改革尚未到位時的“過渡方案”。由此，不難作出預判，財稅體制改革還有很多難關要過。因為在央地財力、財權配置集與分的方向和力度上并未成定論，博弈還在進行；更重要的是，“分錢”的目的是“做事”，事權未明，財權界定就易陷入缺乏依據、也無剛性制度約束的討價還價和無休止的利益糾葛。這一客觀現實表明，財稅體制改革必須走出“分錢”的路徑依賴，追求財權、事權匹配的央地之間事權和支出責任劃分，打造責任政府的改革勢在必行。

過去的財稅改革實踐說明，“分稅”、“分權”成為改革主線，甚至陷入了一種路徑依賴，改革總是在“分錢”上打轉。盡管這有時勢使然的客觀原因，也在一定時期內取得了相應的制度績效，但都沒有從根本上實現財力來源法治化、財權事權匹配化，也沒有從根本上消除財力、財權分配上的機會主義傾向。改革開放之初，央地財力分配實行“存量上繳中央，增量央地分成”，其結果是地方隱瞞增量、變著花樣“創收”，亂收費、亂罰款、亂攤派問題突出，農民負擔苛重成為重大社會問題。隱匿分成加上稅源受損，使中央財權受到較大損害，由此引發了90年代的分稅制改革。但中央和地方的財政事權和支出責任劃分既不明晰,也不合理，雖然中央財力狀況大為改善，但地方錢少事多、財權事權“倒掛”問題至今懸而未決。

多年來，理論界、社會輿論，也包括一些政府部門對“分錢”、“分權”為主線的改革進行了很多反思。筆者嘗試歸納為以下幾個方面。一是在地方制度性財力存在缺口和公共支出責任不明確的雙重背景之下，面向基層群眾的公共品和公共服務形成大量欠賬，而“面子工程”、“政績工程”、樓堂館所、部門分肥、“三公”消費等卻膨脹起來。二是滋生地方政府“創收沖動”，形成財權割據、財力碎片化局面，“三亂”問題難以杜絕，“土地財政”大行其道，地方債務迅猛增長。三是釀成三重道德風險：其一為卸責的道德風險，將地方政府未盡之責、各種不當創收行為、“土地財政”、違規負債等歸結為不合理的央地財政關系；其二是追求非制度性權力，通過尋租手段“跑部錢進”、向上級“要錢”的道德風險，極大地扭曲了法治財政原則；三是利用財力來源非制度化、不透明的漏洞，搞“暗箱操作”，貪污舞弊。

可見，時至今日，“分錢”式改革只是基于目前情勢紓緩利益關系的權宜之策，并非財稅體制改革的根本之道。在事權不清、制度性權力和責任不明基礎上，財權、財力劃分實無可憑之據，何談科學合理？必須在確保財力來源的合法性、明確各級政府的支出責任的前提下來談“分錢”，劃分財權。今年8月，國務院發布了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，直指現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規范等問題，明確提出進一步促進中央和地方財政事權和支出責任劃分法制化、規范化、合理化。筆者認為，這是當下財稅體制改革最為關鍵的一步，并對其將產生的公共品供給效率、防范財政領域的道德風險、提升整個國家治理能力等“利好”充滿期待。