淺析如何開展法治建設(shè)

摘 要：將依法治國確立為治國理政的基本方略，積極推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治，是國家治理和社會發(fā)展進(jìn)程中具有革命意義的變革。這一治國方略的確立既是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，也是對公民權(quán)利意識成長的積極回應(yīng)，同時也是政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等諸多領(lǐng)域公共事務(wù)治理規(guī)范化、制度化、高效化的必然要求。

關(guān)鍵詞：依法治國；法治政府；政府建設(shè)

法乃公器。法治是治國理政的基本方式，政府的權(quán)力來源也是法律的授予，沒有法律的明確授權(quán)，不得擅自行使。正所謂，法無授權(quán)皆禁止。也是說，法律底線之上，法律紅線之內(nèi)，權(quán)力可依法運行，法律底線之下，法律紅線之外，權(quán)力運行因背叛法律而禁止。權(quán)力清單制度要求清單之外一律不得實施審批，這正是對法無禁止皆禁止這一樸素行政倫理的嚴(yán)格遵循和生動闡釋。

在法治社會，權(quán)力與責(zé)任對等，有多大的權(quán)力，就有多大的責(zé)任與之匹配。建立權(quán)力清單制度，一方面是對權(quán)力的約束和精簡，放活市場，合理降低政府責(zé)任，彰顯了有限政府。一方面又是對于確需設(shè)置的行政審批事項的權(quán)力再明確，責(zé)任再強(qiáng)調(diào)，讓政府在權(quán)力范圍承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

此外，政府權(quán)力與公民以及企業(yè)的私權(quán)利相對應(yīng)，政府權(quán)力沒有邊界，不受約束或者約束不嚴(yán)不緊，難免會造成政府權(quán)力侵犯公民以及企業(yè)的合法權(quán)利。權(quán)力清單制度，給權(quán)力劃清杠杠，公之于眾，把權(quán)力約束在制度的籠子，其實對公民以及企業(yè)權(quán)利的保護(hù)，也是法治的內(nèi)在要求。

改革開放以來，隨著政府組織和行政法規(guī)不斷完善，政府部門的職責(zé)、權(quán)力日益明確，在行政行為的規(guī)范化上取得了長足的進(jìn)步。但是，由于長期積習(xí)，政府到底該管什么，不該管什么，并沒有清晰的界限，其結(jié)果是，政府權(quán)力不斷擴(kuò)張，本該由“市場之手”解決的東西，政府也伸出權(quán)力之手抓住不放，設(shè)定審批。政府權(quán)力不加以規(guī)制，任其無限膨脹，政府本身不能承受其重，還會抑制社會活力，同時也為權(quán)力尋租和腐敗埋下禍害的種子。

建立權(quán)力清單制度是政府法治化的重要一步。法治的基本要義是，對于政府來說，法無授權(quán)不可為，對老百姓則是法無禁止即可為，政府不能干涉。權(quán)力清單制度說穿了就是將政府的權(quán)力納入法治的軌道，用公開的規(guī)定將政府的權(quán)力一一列出，超出清單之外的事項政府不得擅自伸手。

建立權(quán)力清單制度還是預(yù)防腐敗、實行陽光行政的“良藥”。腐敗的根源就是權(quán)力的亂用和暗箱操作，權(quán)錢交易、權(quán)色交易、權(quán)力尋租，沒有一樣不是權(quán)力沒有限制造成的。反腐首當(dāng)其沖是限權(quán)。建立權(quán)力清單制度，明確權(quán)力范圍，公開權(quán)力運行流程，讓人民群眾知曉政府擁有權(quán)力的數(shù)量、規(guī)模、邊界，了解行政權(quán)力具體運作方式，將人民群眾監(jiān)督政府權(quán)力的權(quán)利落到實處，將有效防止腐敗的發(fā)生。

全面清權(quán)。行政權(quán)力的根本依據(jù)是法律法規(guī)，基本依托是政府部門的職能。因此，清權(quán)要對照法律法規(guī)及“三定”方案，結(jié)合工作實際、群眾要求、行政審批制度改革情況，認(rèn)真梳理各部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要職能及行政權(quán)力。在清權(quán)過程中，既要摸清權(quán)力的總體情況，也要摸清每一項權(quán)力的情況；既要看權(quán)力是否合法合規(guī)，也要看權(quán)力是否合時合需；既要看權(quán)力運行的內(nèi)容，也要看權(quán)力運行的程序；既要看權(quán)力運行的結(jié)果，也要看權(quán)力運行的效率；既要看權(quán)力行使，也要看責(zé)任承擔(dān)。從而全面梳理出各項行政權(quán)力，掌握其法律依據(jù)、運行程序、行使效率及對應(yīng)的責(zé)任。

減權(quán)放權(quán)。對梳理出來的行政權(quán)力，要具體分析。沒有法律法規(guī)依據(jù)的行政權(quán)力，直接取消；雖有法律法規(guī)依據(jù)，但不符合改革精神和發(fā)展實際的行政權(quán)力，予以嚴(yán)格管理；直接面向基層、量大面廣、由地方行使更方便有效的行政權(quán)力，一律下放給市縣；可以轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位或社會組織行使的行政權(quán)力，予以轉(zhuǎn)移；各部門之間相互交叉的行政權(quán)力，要統(tǒng)籌調(diào)整，理順關(guān)系，防止推諉扯皮。通過分類處理，加快改變政府管得過多過泛，行政權(quán)力過于向上集中、呈倒金字塔配置的狀況，保證該減該放的權(quán)堅決減到位、放到位。同時，各部門歸并整合相同或相近的職責(zé)，明確應(yīng)該保留、必須保留的權(quán)力，保證該管的事管住管好。

標(biāo)準(zhǔn)配權(quán)。對市、縣政府的行政權(quán)力應(yīng)實行標(biāo)準(zhǔn)化配置，這樣有利于建立統(tǒng)一市場。根據(jù)浙江的經(jīng)驗，副省級城市，行政權(quán)力相對多些，為一檔；地級市，行政權(quán)力相對少些，為一檔；縣一級層面，可根據(jù)情況配置經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、經(jīng)濟(jì)一般的縣、純城區(qū)、城鄉(xiāng)混合區(qū)、實行特殊財政體制的區(qū)5個標(biāo)準(zhǔn)模板。通過標(biāo)準(zhǔn)化配置行政權(quán)力，使各市、縣、區(qū)有一個基本統(tǒng)一的、權(quán)責(zé)一致的行政權(quán)力架構(gòu)。

要建立政府權(quán)力清單，必須要搞清楚什么是行政權(quán)力，目前有哪些行政權(quán)力、授予依據(jù)是什么、保留的必要性是什么，再進(jìn)行確權(quán)、制權(quán)、依法用權(quán)，通過權(quán)力清單真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。

總體分三步走，第一步是全面摸清行政權(quán)力的底數(shù)；第二步是明確權(quán)力清單；第三步是根據(jù)權(quán)力清單推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部優(yōu)化整合，加快轉(zhuǎn)變政府職能。

1 職權(quán)配置要更加優(yōu)化

行政權(quán)力過于干預(yù)市場、干預(yù)社會，就會抑制和束縛市場和民間活力。要遵循法治精神，按照政府職能轉(zhuǎn)變要求，充分聽取基層群眾和專家智庫的意見建議，分析行政權(quán)力的合法性、合規(guī)性、合理性、必要性，一項項仔細(xì)梳理，做到“清單之外無職權(quán)”。

對于除行政許可、非行政許可審批之外的行政權(quán)力，是否有法律依據(jù)，是否符合改革精神和法治精神，是否有存在的必要性，是否由基層管理更有效，要深入進(jìn)去，逐條逐類梳理、調(diào)整、優(yōu)化。

2 職權(quán)邊界要更加清晰

目前，有些政府權(quán)力的邊界是比較模糊的，有些交叉甚至錯位，基層和老百姓的意見比較大。

對此，一方面，對外的權(quán)力邊界要清晰化。理清政府與市場、社會的邊界，政府的職責(zé)應(yīng)該是規(guī)劃制定、制度設(shè)計、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會治理等六個方面。對于市場主體能夠自主決定的，市場競爭機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的，社會組織或中介組織能夠自律管理的事項，交給市場或社會承擔(dān)。今后公共要素資源配置，更多的是競爭性分配，通過市場機(jī)制的方式，哪里效益大，哪里貢獻(xiàn)多，公共要素資源就向哪里重點配置。政府部門盡可能不要去“收錢收糧、分錢分糧”，盡可能減少直接向企業(yè)分配財政資金、直接向企業(yè)征收行政事業(yè)性收費，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棧瑖?yán)格控制其他專項。對于基層意見比較強(qiáng)烈的，如資質(zhì)、資格、評審、注冊等資格評審認(rèn)定事項，政府制定好標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則就可以了，行業(yè)管理、技術(shù)性服務(wù)等具體事務(wù)要交給行業(yè)協(xié)會等社會組織。

另一方面，對內(nèi)的職責(zé)邊界也要清晰。部門之間的、層級之間的職責(zé)邊界一定要劃清楚。否則，要么就是監(jiān)管空白，要么就是多頭管理，容易導(dǎo)致對責(zé)任“踢皮球”，對好處“搶蛋糕”。要盡快厘清省級部門職權(quán)交叉事項的邊界，原則上一件事情由一個部門牽頭負(fù)責(zé)到底。

3 職權(quán)運行要更加公開

政府權(quán)力清單制度以及權(quán)力運行流程，要面向社會公開，放到陽光下，放到網(wǎng)上政務(wù)大廳，放到群眾視線里，主動接受社會和群眾監(jiān)督。

要加快推進(jìn)行政權(quán)力和公共服務(wù)的公開化、透明化，權(quán)力運行、群眾辦事、公共服務(wù)要實現(xiàn)全流程網(wǎng)上運行，方便群眾網(wǎng)上辦事，便于實時監(jiān)督。

4 職權(quán)監(jiān)管要更加到位

權(quán)力的下放，絕不是一放了之，決不能一放就亂、一亂又收、一收又死。現(xiàn)在事前的審批、審核、核準(zhǔn)等事項少了，但事中事后的監(jiān)管任務(wù)大大增加了。政府管理方式要與審批權(quán)力下放、職權(quán)事項清理結(jié)合起來，重心要從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，做到“放”和“管”兩個輪子一起轉(zhuǎn)。

行政許可、非行政許可、財政專項資金分配、有審批性質(zhì)的備案等，都是前端性的行政行為，事中事后的監(jiān)管制度要進(jìn)一步健全、監(jiān)管力度要進(jìn)一步加強(qiáng)，不能在權(quán)力下放的同時留下大片“監(jiān)管盲區(qū)”。特別是委托下放的一些行政許可事項，要建立常態(tài)化的監(jiān)管制度。對于行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、年檢等行政職權(quán)，本身就是事中事后的監(jiān)管措施，要嚴(yán)格落實到位。

一是要把牢固樹立執(zhí)政為民思想作為建設(shè)法治政府的根本要求。以人為本、執(zhí)政為民，是我們黨的性質(zhì)和全心全意為人民服務(wù)根本宗旨所決定的，也是建設(shè)法治政府的根本思想基礎(chǔ)。要尊重人民群眾的主體地位，始終把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為政府一切工作的出發(fā)點和落腳點；要以憲法為最高法律規(guī)范、以維護(hù)公平正義為價值追求、以保障公民合法權(quán)益為根本任務(wù)、以制約權(quán)力為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，回應(yīng)人民群眾對公平正義、幸福生活的期待，實現(xiàn)法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)的高度統(tǒng)一；要積極推動開展為民辦實事工作，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)各地的各級便民政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)政府對社會有效治理和對社會建設(shè)的持續(xù)投入，提供惠及民生的公共產(chǎn)品，使廣大人民群眾真真切切感受到法治政府建設(shè)帶來的實效，切實提高人民群眾的滿意度。

二是要把嚴(yán)格依法行政作為建設(shè)法治政府的核心內(nèi)容。首先要堅持依法決策，建立健全依法科學(xué)民主的決策制度，嚴(yán)格執(zhí)行重大決策科學(xué)論證、合法性審查、社會風(fēng)險評估、公眾參與和集體決策等制度，增強(qiáng)行政決策的透明度和公眾參與度，堅決防止和克服”決策一出臺、矛盾跟著來”。其次要規(guī)范權(quán)力行使，深化行政管理體制改革，健全完善行政規(guī)范性文件備案審查制度，要建立政府權(quán)力清單制度，讓群眾更好了解政府權(quán)力運行、參與監(jiān)督管理。要嚴(yán)格根據(jù)法定權(quán)限行使權(quán)力、履行職責(zé)，做到權(quán)限合法、實體合法、程序合法。第三要嚴(yán)格行政執(zhí)法，著力規(guī)范行政執(zhí)法行為，完善行政執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法流程和環(huán)節(jié)，切實壓縮執(zhí)法自由裁量權(quán)，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，完善行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接機(jī)制，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，切實維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和經(jīng)濟(jì)社會秩序。同時，要切實增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛的能力，充分發(fā)揮行政裁決、行政復(fù)議、行政調(diào)解的作用，引導(dǎo)人民群眾通過法定途徑反映訴求、解決問題、維護(hù)權(quán)益。

三是要把強(qiáng)化監(jiān)督和行政問責(zé)作為建設(shè)法治政府的重要保障。各級政府及其部門要自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督，完善政府及其部門向人大及其常委會報告工作、人大對政府工作進(jìn)行聽證、質(zhì)詢等制度，完善人民政協(xié)對政府工作民主協(xié)商、民主監(jiān)督制度。加強(qiáng)各專門機(jī)關(guān)監(jiān)督，進(jìn)一步加強(qiáng)審計、監(jiān)察監(jiān)督，支持審計、監(jiān)察部門依法獨立行使監(jiān)督權(quán)，著力加強(qiáng)重點領(lǐng)域?qū)ｍ棇徲嫞瑥?qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察，推進(jìn)行政問責(zé)和績效管理監(jiān)察，對有令不行、有禁不止、行政不作為和消極作為、失職瀆職、違法行政等行為進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)。加強(qiáng)司法監(jiān)督，充分發(fā)揮行政復(fù)議和行政訴訟的重要作用，大力推行行政負(fù)責(zé)人行政復(fù)議出席制度和行政訴訟出庭應(yīng)訴制度，進(jìn)一步提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率，切實改變”民告官、不見官”的現(xiàn)象。加強(qiáng)公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，通過公布權(quán)力清單等方式推進(jìn)政務(wù)公開，積極創(chuàng)造條件讓人民群眾更好地了解政府運行、更廣泛地參與政府管理、更直接地監(jiān)督政府行為；結(jié)合黨的群眾路線教育實踐活動，探索建立公眾參與執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，分行業(yè)建立行政執(zhí)法監(jiān)督員隊伍，組織開展行政執(zhí)法承諾和群眾執(zhí)法評議活動，以人民群眾的意見和感受作為評判法治政府建設(shè)績效的根本依據(jù)。

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作者簡介：

王坤（1983年～），男，漢族，江蘇南京人，中國民航大學(xué)信息與計算科學(xué)本科生，工作單位：南京市公安局內(nèi)保支隊，現(xiàn)中國社科院政治學(xué)在職研究生，研究方向：政治學(xué)。