關于人民監督員制度改革研究

摘 要：人民監督員制度是檢察機關主動創設的一項制度，由司法行政機關負責人民監督員的選任和培訓、考核、獎懲等管理工作有利于充分發揮司法行政職能，提高人民監督員制度公信力，加強對檢察權力運行的監督制約，提升檢察機關法律監督能力，對于拓寬人民群眾有序參與司法渠道。

關鍵詞：人民監督員；檢察機關；司法改革

根據中央《關于深化司法體制和社會體制改革意見》要求，檢察機關全面推行人民監督員制度，改革人民監督員選任方式，完善人民監督員監督程序，推動人民監督員制度法制化。

一、人民監督改革的司法背景

人民監督員制度是檢察機關主動創設的一項制度，在制度試點階段和擴大試點工作之初，為及時啟動和推廣這項工作，人民監督員是由檢察機關商請其他單位、組織民主推薦，檢察機關進行考察確認后產生的。

2010年10月，最高檢部署在全國檢察機關全面實行人民監督員制度至今，各地檢察機關主要實行由上一級檢察院和“選任委員會”兩種方式選任人民監督員，在一定程度上擺脫了各個檢察院自行選任人民監督員監督自身執法辦案活動的矛盾，從程序上加強了對人民監督員行使監督權的保障。

最高檢和司法部日前還發布了《關于人民監督員選任管理方式改革試點工作的意見》。根據意見，人民監督員將由司法行政機關負責選任管理，參與具體案件監督的由檢察機關從司法行政機關建立的人民監督員信息庫中隨機抽選確定。

為從根本上解決檢察機關“自己選人監督自己”的問題，最高檢根據十八屆三中全會精神和中央司法改革要求，對人民監督員選任管理方式改革進行了重點研究，提出了由司法行政機關負責選任管理人民監督員的改革思路，并與司法部達成了一致意見。由司法行政機關負責人民監督員的選任和培訓、考核、獎懲等管理工作有利于充分發揮司法行政職能，提高人民監督員制度公信力，加強對檢察權力運行的監督制約，提升檢察機關法律監督能力，對于拓寬人民群眾有序參與司法渠道，建立公正高效權威的中國特色社會主義司法制度具有重要的意義。

二、關于人民監督員制度改革的主要內容

（1）明確了人民監督員的設置和選任機關，將人民監督員分為省級人民檢察院人民監督員和設區的市級人民檢察院人民監督員，分別由省級和設區的市級司法行政機關負責選任，縣級司法行政機關承擔具體組織工作；明確了人民監督員的選任條件，要求人民監督員應當具備較高的政治素質，具有廣泛的代表性和扎實的群眾基礎，并規定了選任人民監督員的一般條件和排除情形；明確了人民監督員的選任程序，將選任程序分為確定名額、組織報名、審查公示、公布名單四個環節，確保選任工作公開、公平、公正進行；明確了對人民監督員的管理內容和形式，建立健全人民監督員選任、培訓、考核與使用銜接機制。

（2）調整人民監督員監督范圍。展人民監督員監督案件范圍，在原有人民監督員監督范圍基礎上，將查辦職務犯罪案件中“采取指定居所監視居住強制措施違法的”、“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權利的”、“應當退還取保候審保證金而不退還的”等三種情形納入監督范圍，由人民監督員啟動相應監督程序。

（3）規范人民監督員監督程序。一是改進案件監督組織方式。省級以下人民檢察院提交人民監督員監督的案件，由上一級人民檢察院組織人民監督員監督。省級人民檢察院統一選任人民監督員的，省級以下人民檢察院提交人民監督員監督的案件，可以由地市級或者由省級人民檢察院組織人民監督員監督。二是統一監督程序，納入監督范圍的七類案件或事項，均適用統一的監督程序。對應當接受監督而未履行監督程序直接作出處理決定的，上級檢察院應當予以通報，必要時可責令下級檢察院依照規定啟動人民監督員監督程序。三是完善人民監督員評議表決程序，并要求做好監督程序與訴訟程序、辦案程序的銜接，不能因為人民監督員的監督而延長法定辦案期限，特別是要堅決防止超期羈押。

（4）強化人民監督員保障機制。人民檢察院應當為人民監督員履行職責提供下列條件：①適時通報人民檢察院重大工作部署、決策和其他檢察工作情況；②每年至少一次向人民監督員通報辦理直接受理立案偵查案件工作情況；③邀請人民監督員參加、列席有關會議，參與執法檢查、案件公開審查和聽證等活動；④提供履行監督職責所需的工作場所；⑤幫助人民監督員了解和掌握相關法律知識、檢察業務知識；⑥提供履行職責所必需的其他條件。

（5）建立了人民監督員監督事項告知制度和參與案件跟蹤回訪、執法檢查等機制。要求控申部門接待屬于本院辦理的職務犯罪案件舉報人、申訴人時，應告知其在控申部門處理完畢后，對處理結果有不同意見的，可以向人民監督員反映。并建議在查封、扣押職務犯罪案件犯罪嫌疑人財務和文件時，可以邀請人民監督員作為見證人并接受其監督。

三、對人民監督員改革的建議

（1）注重素質結構，確保“選任好”。一是嚴格選任標準。凡擬選的人民監督員，除嚴格按照法律規定的基本條件外，還要以“四看”標準進行審查。一看專業優勢，注重專業特點和職業經驗；二看道德品質，人選上宜優先考慮選用群眾公認正派的地方人士；三看協調能力，將協調能力強、社會經驗豐富的人員充實到人民監督員隊伍中來；四看工作態度，優先考慮那些責任心強、對監督工作有較高熱情的人員。二是規范選任程序。在選任過程中，檢察院首先要向社會公布擬選人民監督員的條件及有關事項，并深入基層組織動員有關單位積極開展推薦工作，然后會同有關單位和部門對推薦的候選人和申請報名的個人認真審查。三是對基層人民檢察院尚未屆滿的人民監督員妥善做好解聘工作。

（2）落實經費保障，確保“支持好”。積極向黨委、人大匯報，爭取政府支持，爭取增加財政撥款的數額，確定合理的人民監督員補助金額標準。人民監督員經費實行單獨列支、單獨管理、專款專用，按照人民監督員參加監督活動實際出勤情況發放補貼費用，參照當地差旅費標準給予補助；對無固定收入的人民監督員，參照當地職工上年度平均工資水平，按照實際工作日給予補助。為人民監督員設立專門辦公場所，購置工具書和報刊雜志等辦公設備。

（3）完善人民檢察院內部辦案程序，確保“適應好”。要對監督程序、時效均作出明確規定，其中對檢察機關自辦的撤案、不起訴案件由承辦部門在三日內主動提起。對其他五種情形則只要人民監督員一旦提起，有關辦事機構或專人應當進行審查，并在三日內提出擬辦意見報檢察長批準。不屬于本院管轄的，移送有管轄權的人民檢察院按本規定辦理；屬于本院管轄的，按照分工移送有關部門在三十日內辦理完畢，并將擬處理意見、主要證據目錄、相關法律規定等材料通過本院人民監督員辦事機構或者專人報送上一級人民檢察院，做好接受監督的準備。這些都要保證在刑事訴訟法規定的法定期限內進行，而且人民監督員上提一級行使監督權增加了程序環節和異地在途時間，對辦案機構的主動接受監督意識、服務意識、證據意識、時效意識都提出更加嚴格的要求，都有待科學的銜接和及時有效的運行。

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注：本文系廣西桂林市檢察院辦公室人民監督員制度改革研究課題階段性成果，該課題系桂林市檢察院資助的一般性課題