我國當代行政立法程序制度探析

我國近年《行政處罰法》、《行政復議法》、《國家賠償法》和《行政訴訟法》等法律的頒布，對規范行政主體行使行政權力，保護公民的合法權益，提高行政效率起到了積極而重要的作用。在所有的這些行政行為中，行政立法的地位是非常重要的，因為行政立法是其它行政行為行使的起點，對它們的行使具有指導性的作用，而且行政立法對行政主體的行政活動及公民的合法權益的影響也是其它行政行為所不能比擬的。然而無論是我國的理論界，還是立法機關，都對此重視不夠。因此筆者在此對行政立法制度的研究進行一次嘗試，希望對行政立法制度的研究起到拋磚引玉的作用。

一、當代中國行政立法程序制度的特點

1.行政立法程序規范化、制度化程度偏低

在現有的法律規定中，“行政立法”的規則及程序化程度是十分不足的。《立法法》中的有關行政法規和行政規章的規范是最早關于行政立法的法律依據。其他雖然在憲法和一些基本法律中能夠找到一些與“行政立法”相關的條文，但這些條文本身原則性強而操作性不足，對行政立法的程序和具體步驟鮮有涉及。

2.法律上缺乏對行政立法的約束和糾錯機制

行政立法作為一種行政活動方式，必然存在違法運用、不當運用或出現失誤的可能，因而需要加以約束和設定補救辦法。但目前我國法律在這方面的規定還缺乏對應和規范，這使得行政立法程序的實施缺乏必要的后繼制度保障。

3.理論界對行政立法程序制度缺乏系統、深入的研究

己有的研究主要集中在行政管理和立法技術的層面上，基本上還沒有進入法律領域，涉及較多的是論證行政立法失誤的法律責任的追究問題，涉及行政立法程序制度研究不多。

4.實務界在立法過程中自覺遵循科學、民主立法程序比較少

實務界的同志對行政立法程序制度談其科學性、民主性的比較多，真正理解并在在立法過程中能夠自覺遵循科學的、民主的行政立法程序的比較少。從后果上看，行政立法中出現部門立法、彼此爭奪利益現象相對嚴重；條文競合沖突現象較多。

二、當代中國行政立法程序制度與程序價值理念的沖突

1.與程序公正價值理念存在的沖突

程序公正價值理念，其內涵主要包括：立法程序的科學性、民主性、公開性、獨立性和監督制約性等。綜觀我國現有的行政立法程序制度，發現其與程序公正價值理念存在諸多沖突，主要表現在：一是部分行政立法主體缺乏獨立性。各級立法者的政策研究中心和信息中心隸屬于政府，其參與立法的獨立性是不成立的。專家咨詢團和民主協商組織雖然在人身、財產上具有一定的獨立性，但其本身與決策者的利益關系十分復雜，受立法決策者制約的成分非常多。二是行政立法程序中行政立法的制定者與實施者沒有完全區分。行政立法的制定者即實施者，制定者往往以先入為主的觀念來指導行政立法的實施，不利于發現在行政立法實施過程中出現的問題。三是行政立法程序規范性不足。現有的法律制度中缺乏具體的行政立法的條款，行政立法程序從啟動到終止的全過程，完全掌握在行政立法決策者的手中，立法程序的演進具有很大的隨意性。四是行政立法程序缺乏民主性、公開性。行政立法程序中沒有法定的聽證會制度，沒有決策者對行政立法說明理由的制度，公民參與行政立法也沒有法定途徑。

2.與程序效率價值理念的沖突

與程序效率價值理念相比較，我國的行政立法程序制度還有許多無效率或低效率的地方，主要表現在：一是立法程序周期無明文規定，立法程序缺乏適應性。現有制度沒有規定不同性質的立法對象應當采用不同的立法程序，即對重大事項采用正式或普通程序，對簡易事項采用簡易程序。二是立法程序非經濟方面的效率低下。無論是理論界，還是實際工作部門，對非經濟方面的程序效率缺乏關注。三是行政立法主體對行政立法程序效率存在片面的理解。這種片面理解是多方面的，其主要方面是對行政立法的評價只注重立法決策結果的正當化，而忽視了行政立法程序過程的正當化。

三、對我國行政立法程序制度的立法建議

綜合以上對我國行政立法程序制度的分析，我們認為在我國進行行政立法程序立法是必要的，而且我國也具備了進行立法的物質條件和實踐條件，以下幾個方面應當值得重點考慮：

1.行政立法程序制度的法律地位

法律地位是指某法律在一國法律體系中所處的地位，包括該法律所屬的部門法，法律的效力層次等問題。我國的行政法體系，即無統一的行政實體法典，也無統一的行政程序法典，而采用的是依職能、依部門、依性質單獨立法的體例，因此行政立法程序制度也宜采用單獨立法的形式。在效力層次上應屬于“法律”（全國人大及常務委員會制定的規范性文件），這樣才有利于維護我國行政法制的統一。因此，我們建議行政立法程序法律制度可命名為《行政立法法》。

2.行政立法程序制度的適用范圍

行政立法程序的適用范圍，可以概括為：行政機關對法定事項進行立法決策，適用本法。政策研究機構和信息中心、專家咨詢團和民主協商組織等主體參與立法決策的行為，適用本法。

3.行政立法程序具有適應性

行政立法程序應當具有的一定的適應性，在綜合考慮公正因素與效率因素的前提下，我們認為行政立法程序宜采取普通立法程序和簡易立法程序兩種模式。對立法事項特別重大，立法環境特別復雜的立法適用普通程序，對立法事實明確、環境良好的立法適用簡易程序。但是無論普通的還是簡易的立法程序，都要充分利用系統論、控制論、信息工程和管理學等方面的成果，以實現行政立法程序的科學化。

4.行政立法程序制度的決策責任

行政立法程序的決策責任可以區分為實體決策責任和程序決策責任。實體決策責任主要是指決策錯誤帶來嚴重后果時，決策主體應承擔的責任。程序決策責任是指違反行政立法程序而應承擔的法律責任。對于實體決策責任的追究，不應以決策結果作為唯一的確定依據，而應當以決策主體是否違反了行政立法程序，以及違反程序時的主觀過錯程度如何為主要依據，以決策結果為輔助依據，來確定決策者的最終責任，這樣才符合法律公正的理念和哲學認識論的一般原理。對于程序決策責任，應當是不管決策機關的目的如何、主觀過錯程度如何，只要違反了行政立法程序，就應當承擔其程序決策責任。擔責任形式應當主要是程序意義的不利后果（如程序行為無效或重新實施程序行為等）。

作者簡介：

顏衛東，男，福建泉州人，現為泉州市洛江區人民檢察院反貪局副局長。

施永安，男，福建泉州人，現為泉州市洛江區人民檢察院反貪局助理檢察員。