環境公益訴訟若干問題研究

摘 要：隨著工業化進程的不斷推進，環境污染和環境破壞日益嚴重。當環境遭到破壞嚴重危及到人民群眾的生命財產安全時，如何更好的維護人民的利益，怎樣構建科學、合理、高效的環境公益訴訟機制成為亟待解決的課題之一。我國環境法雖然經歷了三十年的發展與完善，但整體而言仍然滯后。因此，有必要建立環境公益訴訟制度以彌補傳統訴訟的不足，更好的保障公眾權利。本文首先闡述了環境公益訴訟的概念特征和作用，在分析了我國國內環境公益訴訟現狀及立法存在缺失的基礎上，從原告資格、舉證責任、訴訟費用三方面對構建我國環境公益訴訟制度提出了幾點設想。

關鍵詞：原告資格；舉證責任；訴訟費用

1 環境公益訴訟概念和特征

隨著全球環境問題的日益嚴重，人們環境權利意識覺醒，對公民環境權的探討與研究逐漸成為熱點，環境公益訴訟也日益引起人們的關注，所謂的環境公益訴訟，是指任何個人、社會團體或國家機關，為保護環境、防治污染和其他公害，當其認為有損害公共環境利益的行為發生，已經造成或可能造成重大環境損害后果或存在潛在的環境風險時，依照法律規定對環境違法行為人向法院提起訴訟，請求判令該違法行為人停止環境損害行為及賠償公益損失的訴訟活動。環境公益訴訟作為實現環境權、環境公眾參與、保障公共環境利益的主要訴訟方式，是對環境公益權的司法救濟，是“以第三種調整機制為主、充分發揮非政府非營利組織的作用、強調公眾參與，綜合考慮行政調整、市場調整、社會三種調整機制的作用”的一種新型訴訟。

環境公益訴訟具有以下特征：

一是環境公益訴訟對象的多樣性。環境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體，也包括國家行政機關及其公務員，一般的民事主體，如公民、企事業單位和社會團體進而損害環境公共利益。國家有關行政機關及公務員未履行法定職責應作為而不作為、不應作為而作為的情形屢有發生，從而構成了對環境公共利益的損害。由于忽視了環境保護，甚至對國家推行的某些開發計劃、方案的危害性可能遠遠超過了一般民事主體的行為。環境公益訴訟對象的多樣性主要是基于每個人都可能對環境造成一定程度的損害，成為環境公益訴訟的對象。

二是環境公益訴訟功能的預防性。在傳統訴訟中，對于損害的救濟，只能是現實的、已經發生的損壞，這就是傳統訴訟事后救濟的被動性。然而，與一般的社會公共利益不同的是，環境公共利益一旦受到損害，事后補救是相當困難的，即使是消耗大量的人力、物力和財力，都不一定能使其恢復原狀。這是由環境系統本身的復雜性和脆弱性所決定的，因而環境公益訴訟的提起不以發生實質性損害為要件，只要根據情況合理地判斷其具有發生侵害的可能性便可提起訴訟，這有利于把潛在的大規模環境污染和破壞消滅在萌芽狀態，由此可見，環境公益訴訟的功能具有明顯的預防性。

三是環境公益訴訟目的的公益性。環境公益訴訟的目的不是為了個案救濟，而是為了維護環境公共利益。環境公益訴訟的起訴人不是因為自己的切身環境權益遭受侵害，而是因為環境公益受到損害或有遭受損害的危險，向法院提起訴訟，從而達到維護環境公益的目的。環境公益訴訟與基于傳統理論的環境侵權損害個案救濟的私益訴訟有著根本區別，其訴訟主張指向的是環境公共利益而非某個人或某些人的環境利益，目的具有明顯的公益性。

2 環境公益訴訟原告的確定

2012年8月，我國民事訴訟法修正草案正式通過，增加了公益訴訟的規定，即對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。根據這一法律規定，有權提起環境公益訴訟的是法律規定的機關和有關社會組織，筆者建議對于原告主體范圍，應結合我國國情，從訴訟經濟和防止濫用訴權的角度考慮，增加公民個人為原告，同時應該明確人民檢察院為原告主體。

第一，公民個人。環境作為一種公共資源，具有整體性，其所有權屬于全體社會成員，侵權行為人實施了環境侵權行為，侵犯了某一具體的環境權益，就意味著他對整個環境公共利益的侵害，每個公民都可以為維護環境公共利益而尋求司法救濟。為避免訴訟的泛濫增加司法機關不必要的訴訟成本，筆者認為還應該在立法上對公民個人作為原告給予適當的限制，例如要求起訴人應當提交侵權行為人損害公益的證據等。賦予公民個人以環境公益訴訟之訴權，從法律上保障公民對環境行政違法行為進行監督，是對環境損害進行補救的根本途徑。

第二，人民檢察院。自檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和社會公共利益代表的面目出現，作為國家法律監督機關，負有監督法律統一正確實施的職責，檢察機關對民事活動重點監督的目的是保護國家和社會公共利益，其中的社會公共利益自然包括環境污染與資源破壞。環境公益訴訟確立檢察院的原告資格，既可以實現檢察機關在訴訟過程中的法律監督權，又能更好地實現對公共利益的司法保護。當環境公共利益在受到不法侵害時，檢察機關能夠作為環境公益的代言人提起訴訟而達到其法律監督的目的。檢察機關代表國家參加公益訴訟，也是世界上絕大多數國家和地區的普遍做法。在實踐中，我國有地區是這樣做的，取得了良好的法律效果和社會效果。因此建議在立法上明確人民檢察院為公益訴訟的原告主體。

3 環境公益訴訟舉證責任的分擔

無論是在民事訴訟中、刑事訴訟中還是在行政訴訟中，舉證責任分配的正確與否都直接關系到當事人的訴訟命運，如何分配舉證責任亦是環境公益訴訟中的重要問題。我國的三大訴訟法中分別對舉證責任做了如下規定：在民事訴訟中實施“誰主張誰舉證”；在刑事訴訟中實施“誰指控誰舉證”；而在行政訴訟中實施“誰做出具體行為誰舉證”。由于環境訴訟的特殊性和環境侵權行為的復雜性，以及在訴訟當中當事人地位的不平等性和對訴訟方面知識了解的差距等原因，無法保證公民訴訟的公平、公正。在訴訟中如何分配舉證責任，什么時候實施結果責任，什么時候實施行為責任，什么情況下實施舉證責任倒置，當前的法律都沒有明確的規定。由于我國民事訴訟法中的舉證責任的分擔并不適合環境公益訴訟，所以筆者認為：

（1）環境民事公益訴訟中，因環境污染引起的損害賠償訴訟，被告對原告提出的侵權事實予以否認的，由被告負責舉證。由民眾和檢察機關提起，由于環境問題的特殊性而不易收集證據的，舉證責任倒置的規則應得到堅持。

（2）環境行政公益訴訟中，應當由被告行政機關承擔舉證責任。當原告起訴行政機關的行為損害環境公益或有關行政機關有保護環境的職責卻不保護環境時，行政機關就應舉出證據加以證明，否則就要承擔相應的法律后果。

4 環境公益訴訟訴訟費用的承擔

根據我國《民事訴訟法》的規定，我國目前實行訴訟費用先由原告方預付，判決生效后由敗訴方承擔。而在環境公益訴訟中，原告的目的并非是基于個人利益從違法者處獲得賠償，而是維護社會公共利益，若按我國民事訴訟法的規定，原告可能會因為發動環境公益訴訟而承擔一定費用，而訴訟結果往往不會給原告帶來直接補償。因此，為激發公眾維護環境公益的熱情，保護公眾參與環境執法監督積極性，建立合理的訴訟費用承擔機制很重要。

參照國際慣例，提起環境公益訴訟應該免交訴訟費用。提起公益訴訟，原告可以不交納訴訟費用，對方敗訴的，由對方承擔訴訟費用，原告敗訴的，不交納訴訟費用。或者吸收其他國家的先進經驗，適當減輕原告因提起公益訴訟所承擔的費用，對訴訟費用的分擔做有利于原告的規定。比如在法國，當事人提起越權之訴，事先不交納訴訟費用，敗訴時再按標準收費，數額極為低廉。對原告提起環境公益民事行政訴訟的，規定在案件審理后繳納少量費用，經審查屬合理合法且有意義的起訴時，原告勝訴的，訴訟費用由被告承擔；原告敗訴的，訴訟費用如數返還原告。但若經審查屬于不合理起訴的，訴訟費用可不返還原告，以防止濫訴。

原告敗訴，同樣會產生因取證而出現的一些費用，關于這類費用的承擔，則應視訴訟主體的不同而有所差別：檢察機關和相關行政機關提起的環境公益訴訟，可以由國庫支出必要的訴訟費用；社會環保組織和公民提起的環境公益訴訟，則可以通過兩種方式轉嫁：一是訴訟費用保險，二是成立環境公益訴訟基金會。另外，我們還應建立公益訴訟的獎勵機制，給起訴人一定的物質獎勵或者精神嘉獎。這有利于提高公眾參與環境保護的積極性。

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作者簡介：

王麗（1988～），女，吉林人，南昌長堎地區人民檢察院。