中外公訴裁量制度初探

摘 要：對中國和英、美、德諸國的公訴裁量制度作了全面比較，指出各國公訴裁量制度的顯著特點是公訴裁量權在監督制約基礎上適度擴大趨勢，這一趨勢體現了刑罰的目的刑理論和刑事訴訟的效率原則。我國的公訴裁量制度應從適應范圍、救濟措施、案卷材料移送等方面改革和完善。

關鍵詞：公訴的裁量權；主體；程序；機制

公訴的裁量權（以下為方便論述統稱為“公訴裁量權”）作為自由裁量權的一種，是自由裁量權在刑事追訴領域的具體表現形式，是指刑事追訴機關依照法律的規定，在審查相關案件證據的基礎上，就有足夠證據證明犯罪事實，且具備法定起訴條件的犯罪嫌疑人是否提起公訴問題進行斟酌、選擇進而作出處理決定的權力。我國的公訴裁量制度與外國的公訴裁量制度相比，既有相同點，更有許多不同之處。

一、公訴裁量內涵及其行為主體

公訴裁量就其內涵來說，有不訴或起訴的裁量，也有起訴內容的裁量；就一般意義而言，公訴裁量僅指前者，因為各國公訴裁量都包含前者，且絕大多數國家只限于前者，至于后者，只有個別特例，如美國的辯訴交易。英、德、日、意諸國與我國一樣，公訴裁量僅限裁量起訴或不起訴，其中意大利的認罪交易由于不能改變指控罪名和內容，只允許被告人獲得減刑，因而不能作為公訴裁量的表現形式，至多只能相當于我國“坦自從寬”政策的法定化。

就公訴裁量行為的主體來看，各國規定各不相同，但大體可分為三種：一是檢察官獨自享有公訴裁量權。在德國，案件偵查終結后，通常有三種結局：提起公訴、終止訴訟或者發布刑罰命令程序，這都是檢察官的職權范圍。日本刑事訴訟法第248條規定，檢察官根據人犯的性格、年齡及境遇、犯罪的輕重及情狀與犯罪后的情況，認為沒有必要追訴時，可以不提起公訴，即檢察官起訴猶豫。二是檢察官和法官分別行使公訴裁量權，如英國、美國。英國實行公訴案件雙重審查、雙重裁量制度，英國檢察官對于構成犯罪的被告人是否起訴，要在考慮各種因素后酌情處理，可以作出繼續指控或者停止訴訟的決定。對于檢察官提出的可訴罪案，治安法官還要再進行一次審查，以確定控訴一方是否有充分的指控證據、案件是否有必要移送刑事法院進行法庭審判。可見英國公訴裁量包括是否提起公訴的裁量和對起訴指控內容的裁量，案件偵查終結后，如果需要通過法院審判，由檢察官決定采用大陪審團起訴書或檢察官起訴書的形式提起訴訟。一般來說，重罪采取前一形式，由大陪審團決定是否起訴，所以對于重罪來講，公訴裁量權屬于大陪審團；對于輕罪來講，公訴裁量權一般屬于檢察官。總的說來，兩者都是公訴裁量行為主體。三是檢察官提出裁量不起訴的建議，由法官決定，如意大利。意大利憲法規定，檢察官一旦有理由相信一項犯罪已經實施時，應當提出刑事控告，檢察官不能未經司法控制任意撤銷案件，撤銷案件必須經過預審法官的審查。可見，意大利公訴裁量權主要由預審法官和法官行使，檢察官只是提供預審法官預審時需要的證據材料。我國一方面，檢察機關行使公訴裁量權無需征得法院的同意，從而有別于意大利；另一方面，法院也無權單獨行使公訴裁量權，決定不提起公訴，從而區別于英、美。

二、公訴裁量適用范圍

公訴裁量的適用范圍是指對于哪些案件公訴審查機關有權裁量不起訴，在美國，還包括在辯訴交易中可對哪些案件變更指控內容。各國都沒有將裁量不起訴的案件范圍嚴格限制在微罪范圍內。英國《刑事案件起訴規則》規定，檢察官在審查案件決定是否起訴時，主要從兩個方面檢驗，即證據檢驗和公共利益檢驗，公共利益檢驗是檢察官行使裁量權的基礎。美國也未規定只有微罪才能裁量不起訴，只是規定了一些公訴裁量原則，如華盛頓州法律允許下列情況不起訴：起訴不體現公共利益，無助于遏制犯罪；起訴花費太多，同起訴該罪的重要性不成比例，等等。美國辯訴交易規則更是沒有對罪行輕重進行任何限制。德國自1964年以來，公訴裁量的適用范圍呈擴大勢態，1993年1月1日頒布的《減輕司法負擔法》進一步擴大了“起訴權衡原則”的適用范圍，檢察機關終止刑事訴訟的權限被擴大到中等嚴重程度的犯罪。我國的裁量不起訴的適用范圍與上述均不相同，明確規定只有“犯罪情節輕微、依照刑法規定不需要判處刑罰的”，人民檢察院才可作出不起訴決定，這體現了對公訴裁量適用范圍的雙重限制，即“微罪”限制和“依照刑法規定不需要判處刑罰”的限制，因而使適用范圍大大小于上述各國。

三、公訴裁量程序和監督制約機制

公訴裁量的監督制約機制總是要通過一定程序表現出來才能實現其功能，因此二者相輔相成、密不可分。英美兩國對審查起訴機關不起訴決定（裁量不起訴）的限制和制約較少，而對起訴決定特別是檢察官作出的起訴決定卻設置了較為嚴格的審查制度。在英國，對于警察偵查終結移送審查起訴的案件，檢察官對于是否改變原指控或是否停止訴訟有最終決定權，法律沒有賦予警察要求復議的權力，也沒有規定檢察官有對不起訴決定進行復議的義務，對于絕大多數檢察官決定起訴的案件，還要經過由治安法官舉行的預審程序，以決定案件是否有必要進入審判程序。美國對公訴裁量的制約也同樣主要側重于對檢察官起訴決定的監督制約，對不起訴決定的制約幾乎為零。對起訴決定的制約，在實行大陪審團審查起訴時，由大陪審團進行。在不實行大陪審團審查起訴的州，為預防檢察官濫用起訴權，對重罪案件多規定有預審程序，由司法官預審并認為可訴的，方可起訴；對于輕罪和微罪，一般由檢察官決定起訴，但對其裁量不起訴也沒有具體的監督制約規定。

德國、日本、意大利在對公訴裁量的制約中，特別強調對裁量不起訴的監督制約，防止應該起訴進入審判程序的案件未經審判即退出刑事訴訟流程。但具體規定各有特色，且制約程度也有所不同。我國刑事訴訟法對公訴裁量亦規定了嚴格的程序和監督制約措施，但監督制約的重點不同于英美兩國對起訴的監督，而是與德、意、日等大陸法系諸國一樣，強調對裁量不起訴的監督制約。

大陸法系諸國一樣，強調對裁量不起訴的監督制約，從監督制約的方式來看，既有檢察機關的內部監督，又有移送審查起訴的公安機關的外部制約，還有來自被害人和犯罪嫌疑人的權利制約，因而方式較為齊全。但與重視對裁量不起訴進行監督制約的上述諸國不同的是，我國檢察機關裁量不起訴并不受到法官的任何制約。人民檢察院作出不起訴的決定，應當公開宣布，并且將不起訴決定書送達被不起訴人和他的所在單位。對于公安機關移送起訴的案件，人民檢察院決定不起訴的，應當將不起訴決定書送達公安機關。公安機關認為不起訴決定有錯誤的，可以要求復議，如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復核。對于有被害人的案件，決定不起訴的，人民檢察院應當將不起訴決定書送達被害人。被害人如果不服，可以自收到決定書后7日內向上一級人民檢察院申訴，請求提起公訴。人民檢察院應當將復查決定告知被害人，被害人不服的，可以向人民法院起訴；被害人也可不經申訴，直接向人民法院起訴，被告人對裁量不起訴不服的，也可向人民檢察申訴。

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