如何正確理解公益訴訟的主體范圍

摘 要：2012年修改的《民事訴訟法》首次對公益訴訟做出了規定，但規定存在操作性不強且條文缺乏必要的限制性條件，本文擬并根據現有法律規定并結合公益訴訟的特征，探究如何正確理解公益訴訟的主體范圍。

關鍵詞：公益訴訟；主體范圍；公益社團；檢察機關

近年來，“瘦肉精”事件、康菲溢油事件以及三聚氰胺事件等嚴重危害公共利益的事件層出不窮，不斷刺痛著人民群眾的神經，人們期盼著能有人或組織勇敢地站出來，基于公益利益而提起訴訟。2012年修改后的《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l款在一定程度上彌補了我國公益訴訟沒有法律依據的空白，但是其中關于公益訴訟主體的規定卻值得大家商榷。

一、公益訴訟的特征

要探討公益訴訟的主體，首先要剖析公益訴訟的特征，相對于私益訴訟而言，公益訴訟具有如下幾個特征：

第一，訴訟目的具有公益性。公益訴訟的目的是為了維護國家利益、公共利益和其他社會利益，往往原告與案件并不存在直接的利害關系，這是公益訴訟的重要變現。而在私益訴訟中，原告必須是自身的合法權益受到侵犯的自然人、法人或其它組織，其訴訟目的是為了維護自然人、法人或其它組織自身具體的合法權益。因此，有序地擴大公民依法行使訴訟權利，不僅有利于使侵害公共利益的違法行為得到制裁，還有利于國家、社會利益能夠有效地受到保護。

第二，訴訟主體具有廣泛性。作為公益訴訟的原告不一定與本案有直接利害關系，有關組織、社會團體和個人，只要是出于維護國家利益、社會公共利益都可以將責任主體告上法庭。這是因為損害社會公共利益的行為往往難以找到明確的受害人，或者是受害人眾多。所以凡是認為某些行為損害了公共利益，有關組織、社會團體和個人都可以作為原告提起訴訟。

第三，訴訟標的具有寬泛性。公益訴訟成立的前提是既可能因違法行為造成了現實的損害，也可能違法行為還未能造成現實的損害。我國現行的民事訴訟、行政訴訟和刑事自訴一般都必須以實際發生了的損害結果為依據，而公益訴訟的成立并不要求如此。既然違法行為所針對的是國家或社會公共利益，那么該違法行為必將給國家或社會帶來嚴重后果。因此，公益訴訟應鼓勵防微杜漸，盡可能地減輕違法行為所帶來的損失。[1]

二、公益訴訟主體范圍的反思

實踐中對于民事訴訟法中規定的公益訴訟的起訴主體的理解存在偏頗，尤其是對于“法律規定的機關”和“有關組織”的認識不統一，容易造成訴訟主體的缺位，具體而言有如下幾方面問題：

第一，范圍過窄，不夠全面。條文只規定了“法律規定的機關”和“有關組織”提起環境公益訴訟的資格，而將公民個人排除在外，這是不可取的。[2]我國《環境保護法》、《水污染防治法》等法律都明確規定公民對于污染和破壞環境的單位和個人有檢舉和控告的權利。因此，對于侵害社會公共公益的行為，公民理應有維護公共利益的責任，也理應有提起訴訟的權利。

第二，限定條件過于模糊。不僅“法律規定的機關”有待進一步明確，而且“有關組織”的概念也難以界定，可能會造成訴訟主體競合，并使法院在審查起訴資格時陷人難以判斷的困境。因此，這樣的規定不僅在實踐中操作起來會比較困難，而且在一定程度上模糊了原告主體資格的范圍，不利于做到職能清晰、權責一致。

第三，行政機關是否可以作為訴訟主體。我國的行政機關權力比較廣泛，對于環境污染、食品安全等公共安全案件，政府都有主管部門有權進行查處，保護公民的合法權益。筆者認為，由于行政機關有行政執法權，司法程序是社會救濟的終極，倘若在行政執法環節就將問題解決，談何需要發動司法程序，因此，將行政機關列為公益訴訟的原告不甚恰當。

三、關于我國公益訴訟主體的設想

理論上，只要是公共利益的相關人，就可成為公益訴訟的原告，這樣才能保證公益訴訟的暢通。因此，公益訴訟的主體，應包括：

1.公民個人

如前所述，為了解決實踐中當公共利益受到損害時難以救濟的問題，有必要擴大當事人適格的基礎，通過法律直接賦予公民個人獨立訴權，保障個人有權為維護社會公共利益。實際上，我國《環境保護法》、《水污染防治法》等法律均規定，公民對于污染和破壞環境的單位和個人，有權檢舉和控告。這里的控告，可以理解為向環境行政機關控告和向人民法院起訴。

2.公益社團

公益社團是指由公民自愿組成，為實現成員共同意愿，按照其章程開展活動的非盈利性社會組織，如消費者權益保護協會、動物保護協會、環境保護協會、工會、婦聯等社會團體。在法律授權的情況下，公益社團對侵害其團體成員利益或與該團體活動宗旨有關的公益違法行為，可以作為原告向法院提起訴訟。由于公益社團可以利用自身的社會影響力、社交關系與“財大氣粗”的企事業單位甚至是權力部門進行抗爭，這樣就可以在一定程度上彌補公民個人提起公益訴訟時訴訟能力、手段和財力不如對手的缺陷。

3.檢察機關

《民事訴訟法》第十五條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”檢察機關作為國家法律監督機關和公共利益的代表人，站在國家、社會的角度，秉持客觀公正的立場，維護國家、社會及有關個人利益的合法權益，取得三者和諧與均衡的價值取向。[3]檢察機關作為公益訴訟主體，最大優勢在于其能夠以國家權力機關的特殊地位在訴訟中更好地與行政機關、壟斷部門等強勢違法者相抗衡。

當然，檢察機關提起的公益訴訟的范圍應僅限于純公益性的公益訴訟，如國有資產流失、行政公益訴訟、環境公益訴訟等，這類案件一般具有標的較大、被告勢力強大等特征，且訴訟程序復雜繁瑣，公民個人往往由于經濟壓力和社會資源等限制而無力提起，其他組織則由于職責范圍所限而無權提起，因此，由檢察機關提起較為合適。

參考文獻：

[1]謝志勇.《論公益訴訟》，《行政法學研究》，2002年第2期

[2]林莉紅.《法社會學視角下的中國公益訴訟》，《學習與探索》，2008年第1期

[3]雷霆.《檢察機關提起民事訴訟的必要性分析》，《檢察日報》，2007年9月14日

作者簡介：

陳云衢（1989～），男，湖北鄂州市人，武漢大學法學院訴訟法學專業碩士研究生，研究方向：訴訟法學，湖北省人民檢察院武漢鐵路運輸分院公訴處干警。