法治建設(shè)的改革方向研究

摘 要：黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府作出了一系列安排部署，在法治政府理論與實(shí)踐方面具有諸多發(fā)展創(chuàng)新。適應(yīng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，著力解決從政府職能定位到行政權(quán)力運(yùn)行中的決策、執(zhí)法、監(jiān)督、公開(kāi)等環(huán)節(jié)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)十八大確定的2020年基本建成法治政府目標(biāo)具有重大的推動(dòng)作用。

關(guān)鍵詞：法治建設(shè)；改革方向；問(wèn)題導(dǎo)向

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），對(duì)深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府作出了周密部署，適應(yīng)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，為實(shí)現(xiàn)黨的十八大確定的2020年基本建成法治政府目標(biāo)設(shè)定了明確的改革方向和具體實(shí)施路徑。

一、加快法治建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略任務(wù)

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)是保證法律得到嚴(yán)格實(shí)施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。政府是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，負(fù)有嚴(yán)格貫徹實(shí)施法律法規(guī)的重要職責(zé)。

從政府權(quán)力運(yùn)行角度看，政府行使國(guó)家行政職權(quán)，管理國(guó)家行政事務(wù)，最經(jīng)常、最直接、最廣泛地與公民和組織打交道。政府與社會(huì)是面對(duì)面的關(guān)系，對(duì)社會(huì)生活的變遷較為敏感，政府擁有和行使的行政權(quán)力具有隨著社會(huì)事務(wù)變化而發(fā)生變化的潛能。當(dāng)前，全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)復(fù)雜多變，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有，政府要面對(duì)和解決的問(wèn)題呈現(xiàn)急劇上升的態(tài)勢(shì)，加之行政權(quán)本身具有擴(kuò)張潛能， 行使中易于異化，脫離其公共性的本質(zhì)，從而使得國(guó)家權(quán)力系列中對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范和制約變得更為困難，也決定了對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和制約變得更為必要和緊迫。

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)看，生發(fā)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論認(rèn)為，每個(gè)人都在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中追求個(gè)人的利益和個(gè)人的安樂(lè)，追求自身利益的最大化。政府由人組成，作為政府組織中的人在追求自身利益最大化時(shí)，不可避免地與其他公民和社會(huì)組織發(fā)生利益沖突。因此，要充分發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在宏觀調(diào)控和政府治理方面的優(yōu)勢(shì)，克服政府有限理性的弊端，使政府在法律之內(nèi)而不是在法律之外、在法律之下而不是在法律之上活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府的法治化狀態(tài)，使法治在政府行為上現(xiàn)實(shí)化。正如《決定》所要求，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作。

二、深入推進(jìn)行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)，《決定》提出，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。這既是對(duì)政府的要求，也體現(xiàn)了行政體制改革的價(jià)值取向。

政府的有限性主要包括“小政府”的規(guī)模有限、“有所為有所不為”的職能有限以及“法無(wú)授權(quán)不可為”的權(quán)力有限三方面內(nèi)容。對(duì)應(yīng)改革的思路和舉措，需要從政府組織機(jī)構(gòu)、政府職能履行和行政管理方式上來(lái)深入推進(jìn)行政體制改革。

一是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。政府規(guī)模的無(wú)限擴(kuò)大，不是一定形式的暴政，就是向自然狀態(tài)的回歸[1]。要求政府在規(guī)模上是個(gè)“小政府”，這一要求主要通過(guò)完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化來(lái)實(shí)現(xiàn)。要以明確的法律規(guī)定來(lái)優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，進(jìn)而完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。要按照大部制改革的方向，理順政府部門(mén)之間的職責(zé)關(guān)系，探索推進(jìn)省直管縣（市）體制改革。規(guī)模上要嚴(yán)格控制政府機(jī)構(gòu)編制，按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化。

二是全面正確履行政府職能。政府職能是政府治理的基礎(chǔ)，也是政府權(quán)力作用的范圍。公共選擇理論認(rèn)為，政府權(quán)力并非萬(wàn)能，政府同樣存在失靈問(wèn)題。政府要有所為首先要有所不為，核心是要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)以及政府內(nèi)部的關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)將政府職能明確定位于宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)。十八大以來(lái)，各級(jí)政府以行政審批制度改革為突破口，通過(guò)探索實(shí)行權(quán)力清單制度、負(fù)面清單制度、責(zé)任清單制度等一系列制度簡(jiǎn)政放權(quán)，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理職能。主要思路是從重審批向重監(jiān)管轉(zhuǎn)變，對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)取消審批，對(duì)于保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率。在對(duì)待社會(huì)問(wèn)題上，政府要尊重社會(huì)的主體地位及其自治性，為社會(huì)留出必要的、足夠的自治空間。在政府內(nèi)部要科學(xué)確定中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)、地方事權(quán)，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，下放地方和基層管理。

三是創(chuàng)新行政管理方式。行政管理方式是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)管理職能而采取的各種方法和手段，是政府作用和能力的體現(xiàn)。政府目標(biāo)下創(chuàng)新行政管理方式，必須充分運(yùn)用法治思維和法治方式，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都在法律框架內(nèi)進(jìn)行。從手段上要更加善于采取間接管理、動(dòng)態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理。要推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性的管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用。要加快電子政務(wù)建設(shè)，擴(kuò)大政府網(wǎng)上辦公范圍。政府部門(mén)之間要實(shí)現(xiàn)信息互通和資源共享，提高政府辦事效率，降低管理成本，方便人民群眾。

三、切實(shí)解決當(dāng)前法治建設(shè)方面存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

問(wèn)題是時(shí)代的聲音，是改革的突破口。習(xí)近平總書(shū)記指出，“中國(guó)共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來(lái)都是為了解決中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中而深化”。[2]當(dāng)前加快建設(shè)法治政府務(wù)必要本著求真務(wù)實(shí)的科學(xué)態(tài)度，增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，切實(shí)解決政府工作中存在的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)。

1.行政文化方面，破除“官本位”、“權(quán)力本位”等傳統(tǒng)行政文化弊端，強(qiáng)調(diào)“法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的價(jià)值理念和剛性導(dǎo)向

行政文化是在長(zhǎng)期的行政活動(dòng)實(shí)踐中形成并能通過(guò)學(xué)習(xí)與社會(huì)傳遞獲得的“行政心理、行政意識(shí)、行政價(jià)值觀、行政道德等”。[3]行政文化是政府管理的靈魂所在，也是影響行政改革與發(fā)展的關(guān)鍵因素。[4]長(zhǎng)期以來(lái)，權(quán)力本位思想在我國(guó)根深蒂固，政府單方面運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行社會(huì)管理，但對(duì)權(quán)力的定位往往不準(zhǔn)確、不明晰，也缺乏對(duì)行使權(quán)力必須承擔(dān)責(zé)任的界定。對(duì)此，《決定》提出，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。這一方面強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力作用的邊界必須厘清，法律沒(méi)有規(guī)定或授權(quán)的不能作為，如果亂作為，要追究法律責(zé)任；另一方面強(qiáng)調(diào)政府要將重心轉(zhuǎn)到承擔(dān)責(zé)任上來(lái)，政府職責(zé)必須履行到位，否則就是不作為，同樣要追究法律責(zé)任。總之，就是要將政府理念從重權(quán)力向重責(zé)任、從重管理向重服務(wù)轉(zhuǎn)變，確保政府在履行責(zé)任過(guò)程中不越位、不缺位、做到位。

2.行政決策方面，以健全完善程序機(jī)制來(lái)避免隨意決策、錯(cuò)誤決策導(dǎo)致的巨大損失

決策是公共權(quán)力運(yùn)行的首要環(huán)節(jié)。行政決策，是享有決策權(quán)的行政主體，根據(jù)決策規(guī)則和決策機(jī)制，以國(guó)家或社會(huì)公共利益為目標(biāo)，依法就職權(quán)范圍內(nèi)的相關(guān)事項(xiàng)，做出論證或決議的過(guò)程和活動(dòng)。政府的行政決策對(duì)社會(huì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)、人民群眾的根本利益、地方形象甚至是決策者自身前途都產(chǎn)生重大影響，因此政府決策應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)、民主、依法的基本要求。但在一些地方和部門(mén)，決策過(guò)程中拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人的“三拍”現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，隨意決策、錯(cuò)誤決策給國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)、人民的合法權(quán)益帶來(lái)極大損失。解決這個(gè)問(wèn)題首先要在法理層面對(duì)決策權(quán)進(jìn)行明析。政府決策包括一般決策與重大決策，這里的“一般”與“重大”是相對(duì)性概念，屬于法學(xué)理論上的“不確定概念”，可能會(huì)依據(jù)時(shí)空、主體的變化而有所不同。例如，不同時(shí)期、不同地域、不同領(lǐng)域?qū)Α爸卮蟆钡睦斫饪赡懿煌煌瑢蛹?jí)的政府機(jī)關(guān)對(duì)“重大”的定義也存在差別，這在客觀上使得重大行政決策具有時(shí)空性和不確定性。一般而言，對(duì)重大行政決策的理解，是指具有全局性、長(zhǎng)期性、綜合性等特點(diǎn)的事項(xiàng)，如涉及決策相對(duì)人較多、成本或金額較大、對(duì)公共利益或公民權(quán)利義務(wù)影響較大的事項(xiàng)等。[5]在一個(gè)區(qū)域內(nèi)具有宏觀性、基礎(chǔ)性和全局性的事項(xiàng)，是本區(qū)域內(nèi)的重要事項(xiàng)。基于重大決策的這些特點(diǎn)，各級(jí)政府需要用制度機(jī)制來(lái)保證其實(shí)現(xiàn)。為此，《決定》通過(guò)健全完善決策機(jī)制、審查機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制三個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)確保重大決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。首先在程序和步驟上將公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定，確定為重大行政決策的法定程序。其次，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不能提交討論。合法性審查是從法律角度對(duì)決策主體、決策內(nèi)容等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，主要考查決策事項(xiàng)和權(quán)限是否屬于法律保留或法律優(yōu)先的內(nèi)容，為政府決策劃分明確的決策權(quán)邊際。第三是在責(zé)任追究方面建立終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。責(zé)任追究制度建立重在解決濫用行政決策權(quán)或由于失職瀆職等原因?qū)е碌闹卮鬀Q策錯(cuò)誤，促進(jìn)行政官員慎重對(duì)待手中的行政決策權(quán)，自覺(jué)依法行政。

3.行政執(zhí)法方面，從健全體制、完善程序和提高執(zhí)法者素質(zhì)的角度尋求解決現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)法亂象

行政執(zhí)法是法定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和得到法律、法規(guī)授權(quán)的組織依照法定程序?qū)⒎梢?guī)定適用于具體對(duì)象或案件的活動(dòng)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，當(dāng)前有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在。《決定》首先從構(gòu)建科學(xué)有效的執(zhí)法體制和執(zhí)法體系入手。依據(jù)事權(quán)和職能合理配置執(zhí)法力量，推進(jìn)綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域推進(jìn)跨部門(mén)綜合執(zhí)法。理順行政強(qiáng)制執(zhí)行和城管執(zhí)法體制。健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。在執(zhí)法程序上堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度。針對(duì)執(zhí)法中自由裁量權(quán)過(guò)大的問(wèn)題建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，防止自由裁量權(quán)產(chǎn)生的權(quán)力設(shè)租尋租空間。落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。在執(zhí)法人員素質(zhì)上，嚴(yán)格行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，改變政府及其公務(wù)人員的執(zhí)法形象，使人民群眾在執(zhí)法活動(dòng)中體會(huì)到社會(huì)的公平公正。

4.規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行方面，通過(guò)強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約監(jiān)督和全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，防止權(quán)力濫用與權(quán)力腐敗

行政權(quán)是憲法和法律賦予行政機(jī)關(guān)的重要國(guó)家權(quán)力，其管理領(lǐng)域廣，且往往涉及如財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等重大公共利益，因此加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，防止權(quán)力濫用與權(quán)力腐敗十分必要。我國(guó)現(xiàn)有行政監(jiān)督體系包括國(guó)家層面的監(jiān)督和社會(huì)層面的監(jiān)督。國(guó)家層面的監(jiān)督主體包括諸如立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)部門(mén)等，社會(huì)層面的監(jiān)督主體包括各種社會(huì)力量，如政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、公民、新聞媒體等，這些主體構(gòu)成我國(guó)較為全面的行政監(jiān)督制度體系。當(dāng)前的問(wèn)題主要在于諸多的監(jiān)督力量尚未形成良好的運(yùn)行機(jī)制，造成事實(shí)上的虛置和空轉(zhuǎn)，沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的實(shí)效。對(duì)此，《決定》提出加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督的合力和實(shí)效。從監(jiān)督對(duì)象的角度，對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約是行政權(quán)監(jiān)督制約的重點(diǎn)。

從監(jiān)督過(guò)程來(lái)看，讓權(quán)力接受人民監(jiān)督，很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)是監(jiān)督信息的獲取，知情權(quán)是監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)。與知情權(quán)相對(duì)應(yīng)的政府行為是政務(wù)信息公開(kāi)。政務(wù)公開(kāi)為群眾提供知政、參政、議政的機(jī)會(huì)，方便群眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的監(jiān)督，對(duì)提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，預(yù)防、減少和懲治腐敗現(xiàn)象，發(fā)揮著重要的積極作用。[6]為此，《決定》確認(rèn)了“以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”的政務(wù)公開(kāi)基本原則，明確了決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)等政務(wù)公開(kāi)內(nèi)容。在為公眾提供政府信息查詢(xún)便利方面，提出推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。

此外，需要特別指出的是，在以問(wèn)題導(dǎo)向推進(jìn)法治建設(shè)過(guò)程中，問(wèn)題解決與否，如決策是否科學(xué)、執(zhí)法行為是否規(guī)范文明、信息公開(kāi)是否及時(shí)充分、行政權(quán)是否得到規(guī)范制約等等，都需要有明確科學(xué)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。加快法治建設(shè)，在下大力氣解決各級(jí)政府存在問(wèn)題的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)著力加強(qiáng)政府考評(píng)體系建設(shè)。

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作者簡(jiǎn)介：

楊江瀅（1976～），黑龍江省哈爾濱市人，中共哈爾濱市委黨校教師，研究方向?yàn)槔碚摲▽W(xué)。