中德兩國行政強制執行制度比較研究

摘 要：行政強制執行在不同的法系有著不同的制度模式，德國作為大陸法系的代表，其所特有的行政強制執行模式是值得探討和分析的。本文從比較行政強制執行的理論概念入手，著重比較分析中德兩國行政強制執行的立法演進、執行模式以及具體程序，在還原德國行政強制執行具體制度的原貌的同時，給中國行政強制執行的改善一些啟示。

關鍵詞：行政強制執行；即使強制；行政行為；代執行；執行罰

從19世紀中葉開始，德國就開始了行政強制執行制度建立的嘗試，因此說德國為行政強制執行的發源地實屬名歸，但與此悠久的制度歷史不符的是，德國并沒有統一的行政強制執行法律，聯邦和各州政府都有各自的行政強制執行法律，這種公法上的普遍性與特殊性的良好結合，是中國行政強制執行制度完善的范本，因此對于中德兩國進行行政強制執行制度的比較研究很有必要。

一、關于行政強制執行概念的理論綜述

1.一元論與二元論

行政強制執行一元論意指對于行政強制執行主體的一元，即認為擁有行政強制執行權的只有行政機關。德國行政法中，行政強制執行是行政當局強制公民或是其他人履行公法義務的執法行為，由德國行政強制執行概念可以看出，德國行政強制執行主體是一元論。

另一種觀點認為，行政強制執行是行政機關或行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。此觀點在中國體現較為徹底，從《行政強制法》可以看出，中國的行政強制執行以申請人民法院執行為原則，以由行政機關強制執行為例外，同時這也是中德兩國在行政強制執行主體方面的重要差別。

2.廣義說與狹義說

廣義說認為行政強制執行是國家機關的職權行為，是在公民、法人或其他組織逾期不履行行政法設定的義務時，對行政相對人采取的強制手段，這其中也包括在緊急情況下對公民、國家實行危害行為的相對人的即時強制執行。除此之外，也有部分學說觀點認為廣義也意為對已設定義務的履行。

狹義說認為行政強制執行僅包括直接強制執行而不包括間接強制執行，因為當行政主體或者行政主體委托的人強制行政相對人履行義務后，行政相對人在作出拒絕履行的表示之時行政主體或者行政主體委托的人便已實現相對人的義務，這時便不存在執行之說，之后的代執行或者執行罰只是強制履行。

二、中德行政強制立法演進過程比較

1.德國行政強制法的立法演進

德國于十九世紀中葉產生了有關行政強制執行法的制度，但是相關法律并沒有成文，由于德國實行的是聯邦制，故并沒有統一的聯邦制立法，而是由各州分別之制定自己的行政強制執行法。在聯邦層面，最重要的立法是1953年生效的《聯邦行政執行法》，作為該法的補充，1961年出臺了《聯邦執行官行使公權力直接強制法》和1965年的《聯邦國防軍與盟國部隊士兵以及民間安全人員執行直接強制以及行使特殊職務法》。此外，稅法與社會法等專門法律中也有一些關于強制執行的條款。要注意的是，各州雖然有自己的單獨立法，但是其與德國聯邦所立法并不是上位法與下位法的關系。

2.中國行政強制法的立法演進

從改革開放行政法規不斷健全完善以來，行政強制法在整個行政法律法規體系一來一直處于缺位的地位，這種狀況一直到21世紀初才有所改變。2002年4月法制辦形成了《行政強制法》的征求意見稿，在此基礎上，2005年12月《行政強制法》草案提請第十屆全國人大常委會第十九次會議進行初審，但因行政強制權的設定和行政強制執行制度存在較大分歧而擱置。2007年10月，十屆全國人大常委會第三十次會議再審了該草案，之后09年8月和11年4月對此進行了三審和四審，同年6月，第五次審議該草案，在對行政法規設定行政強制措施的法律保留問題作出了規定后終于2011年6月出臺了《行政強制法》。

3.中德行政強制立法演進的比較分析

從時間的跨度上來看，德國作為行政強制執行制度的發源地，其相關制度接受了三百余年的考研，中國的行政強制立法從時間角度來看實屬“新生兒”。但是從發展路徑上看，兩國存在較大差異，由于中國的國家結構形式是集中制，因此中國的行政強制立法演進較為統一，是由國家的政體統一推行，而德國的國家結構形式是聯邦制，直到現在行政強制執行都沒有聯邦法律，這也就說明了行政強制立法演進的不同決定了行政強制執行制度在兩國各地區的差異性、自主性、靈活性不同。德國行政強制執行模式的差異性、自主性、靈活性必然是大于中國的。

三、中德行政強制執行模式的比較

1.德國行政強制執行模式

德國的行政強制執行主要由行政機關實施，這印證了德國行政法中圍繞“行政行為”這一核心的特點。因此，德國行政機關實施行政強制執行時需要有一個生效的行政行為，也被稱為基礎行為。當然，這一基礎行為也須滿足兩個條件，其一是能夠實施強制執行的行為必須是包含了明確的要求或具體的內容從而形成了相應的作為，或者是形成了不作為的義務。其二該義務需明確且既定，并由法律上的拘束力。比如德國的命令性行政行為，包括停止施工、清理廢物等命令就是可以進行行政強制執行的基礎行政行為。除此之外還有關于金錢給付的規定，同樣適用該條件。

德國同樣存在行政當局只能向法院申請，由法院做出一個執行的決定的情況，在實踐中，主要是為了實現行政私法上的行政權力、行政合同中的行政權利和行政當局之間關系中的權利。

如前文概念探討里所描述，德國行政法學界認為即時強制執行也屬于行政強制執行的一部分，與上述模式所述相同的是，即時強制執行也需滿足一般的行政強制執行的前提條件，在實施主體上同樣由行政當局實施。唯獨不同的是時間上、程序上的差別，即時強制執行可以當場做出，其范圍是受到嚴格限制的，主要包括公共捐稅以及費用方面的征收、警察執行官員做出的不可被延緩的指令與措施、涉及到投資與創造就業等聯邦法律或州法律規定的情形、緊急危險的情況。

2.中國行政強制執行模式

從我國行政強制執行制度來看，執行主體采取以人民法院為主，以行政機關為例外，立法只規定了少數情況由行政機關強制執行，如果沒有法律的明確授權，執行主體只能是人民法院。據有的學者統計，我國涉及行政強制執行的法律法規中，申請人民法院強制執行的約占70%。可以說，我國現在的行政強制執行模式是英美法系國家的司法執行模式和德國的行政機關強制執行模式的折中。

3.中德行政強制執行模式的比較分析

中德兩國行政強制執行模式的差異實質上是兩國行政法理論的差異。德國的行政法具有“警察國”、“法治國”的特點，行政法的核心是行政行為，其強制執行強調行政當局直接、主動和自為的進行，這也由德國的公法特征決定。事實上，德國的行政強制執行里究竟如何看待司法執行這個“同父異母”的兄弟？筆者做一個大膽的猜測，德國的司法執行在德文的原意可能不是行政強制執行，從公私法的角度分析可以看出，德國司法執行的部分主要是行政合同等私法上的行政權力交由法院確定從而執行，換言之，法院執行的前提是雙方平等的法律地位，這種地位的平等并不是形式上的平等而是實質上的平等，也就是德國傳統意義上的行政強制執行側重公法上的權利義務關系，除公法權利義務關系之外的并不是行政強制執行。反觀中國的行政強制執行，融合了公私法的區分，將公法上的權力義務關系交由司法處理，而將行政合同等準公法性質行政行為大部分當做民事性質法律關系，行政機關可以獨自行使行政強制執行的只有法律授權的少數機關，如海關、誰無、審計等，中國在行政強制執行中更考量公民權利的司法保護，但這也絕不是德國在行政強制執行中更考量效率，這并不是效率與公正的博弈，而是行政法理論的不同，德國的行政強制執行制度更有利于權、責的統一以及操作上的簡易。

四、中德行政強制執行程序的比較

1.德國行政強制執行程序

德國聯邦對行政強制執行的程序要求十分嚴格，無論是一般的行政強制執行還是即時行政強制執行都要遵循告誡、確認、執行三個階段。

在行政強制執行程序的開端，告誡具有兩方面的功能，其一是保護行政相對人，使其免受突如其來的行政強制措施的侵害，其二是督促執行功能，使行政相對人內心產生被威懾的效果。告誡既可以在基礎行政行為之后書面做出也可以與基礎行政行為一并書面做出。告誡行為的核心是期限，如果沒有明確的履行期限則該告誡行為無效，同時告誡也必須明確說明會采取哪種行政強制手段。

在告誡程序之后是確認環節，也是行政強制執行前的最后環節，其作用相當于警告，是對告誡中聲明要采取的行政強制手段的確認，表明即刻起該手段就可以施行，行政相對人應該以最后的時間履行義務，否則對行政強制執行必須容忍。值得注意的是，代執行與直接強制的確認程序屬于基礎行政行為，換言之，行政相對人可以對該基礎行政行為提起復議或訴訟。在確認程序之后，便可以進行執行環節，而行政相對人對行政強制執行具有容忍義務，但是行政當局不可以超越前面告誡、確認程序的強制手段的等級。并且，如果基礎行政行為在強制執行的期間被撤銷或撤回，則執行程序必須停止。

2.中國行政強制執行程序

中國行政強制執行程序根據模式的不同可以分為人民法院強制執行程序和行政機關強制執行程序。

人民法院的強制執行程序流程為：催告、申請、審查、做出執行裁定四個環節，值得注意的是，在審查過程中，人民法院對行政機關的決定的審查是一種事實上和法律上的審查，即為實質審查，這在人民法院以形式審查為主的程序中是不多見的。

行政機關強制執行程序大體分為三個部分，催告、送達、執行。比較特殊的是金錢給付程序，滯納金和罰款的加處是執行的前提，之后催告緊接執行。

3.中德行政強制執行程序的比較分析

從宏觀角度來說，中國與德國的行政強制執行程序在環節設置上基本相同，其背后體現的關于行政行為的法理也是異曲同工。德國將告誡之后的確認程序定義為一種基礎行政行為，與此相當的是中國行政強制執行中的催告程序，雖然從語義上催告與德國的告誡內涵一致，但在中國，由于催告程序規定了特定的形式，要求必須包含期限、履行義務的方式、金錢給付的明確金額以及行政相對人的申辯權利的告知而成為了一種要式行政行為，因此從行政法理論上來講，中國的催告程序也是一種基礎行政行為。

五、結語

由于我國采取以人民法院強制執行為原則，以行政機關強制執行為例外的執行模式，因此在相關的制度設計上浪費了司法資源。如我國申請人民法院強制執行需以當事人不提起行政復議或者行政訴訟又不履行法律規定的義務的前提下才可以，再加之現如今人民法院實質審查使得行政行為更不能如期執行，因此中國行政強制執行的模式最應該借鑒德國行政強制執行的是其執行權力交由行政當局，但我們也不能一味效仿，要做到既保證公正又兼顧效率。

注釋：

①于安.《德國行政法》，清華大學出版社1999年10月第1版

②楊海坤.“論行政強制執行”，載《法學論壇》2000年第3期

③李升，莊田園.“德國行政強制執行的方式與程序介紹”，載《行政法學研究》2011年第4期

④于安.《德國行政法》，清華大學出版社1999年10月第1版

⑤胡建淼.“試論德國行政上的即時強制制度及其理論”，載《浙江社會科學》2001年第1期

⑥袁曙宏.“我國《行政強制法》的法律地位、價值取向和制度邏輯”，載《中國法學》2011年第4期，第21頁

參考文獻：

[1]于安.《德國行政法》，清華大學出版社，1999年10月第1版

[2]楊海坤.“論行政強制執行”，載《法學論壇》，2000年第3期

[3]李升，莊田園.“德國行政強制執行的方式與程序介紹”，載《行政法學研究》，2011年第4期

[4]胡建淼.“試論德國行政上的即時強制制度及其理論”，載《浙江社會科學》，2001年第1期

[5]袁曙宏.“我國《行政強制法》的法律地位、價值取向和制度邏輯”，載《中國法學》，2011年第4期，第21頁

作者簡介：

安徽大學憲法與行政法專業研究生二年級。