環(huán)境公益訴訟激勵(lì)措施的探討

摘要：新《環(huán)保法》正式確認(rèn)社會(huì)組織可作為環(huán)境公益訴訟主體，但目前我國可提起公益訴訟的環(huán)保公益組織普遍存在起訴意愿不強(qiáng)的情況。訴訟成本與直接收益的巨大反差以及我國社會(huì)組織專業(yè)性較弱是環(huán)保組織對(duì)公益訴訟缺乏熱情的重要原因。在環(huán)保公益訴訟原告資格逐步擴(kuò)大的同時(shí)，借鑒“賞金獵人”和“律師費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁”制度實(shí)現(xiàn)環(huán)保社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展，并在法院引進(jìn)解決專業(yè)性問題的人員提供專業(yè)技術(shù)幫助，以調(diào)動(dòng)社會(huì)組織起訴的積極性，保證公益訴訟制度目的的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟 激勵(lì)

環(huán)境治理需要全民參與已是共識(shí)。新《環(huán)保法》于第五十八條賦予特定條件的社會(huì)組織公益訴訟主體資格。據(jù)“自然之友”調(diào)查，迄今為止，國內(nèi)有資格提起訴訟的社會(huì)組織有700多家。盡管新《環(huán)保法》在公益訴訟上開啟了里程碑式的制度安排，目前，在全國可提起公益訴訟的環(huán)保組織中，多半有官方背景的組織并不愿意參與訴訟，剩下的民間環(huán)保組織中，真正有實(shí)力且愿意嘗試的只有十幾家。[1]

一、公益組織缺乏熱情的原因分析

全國政協(xié)委員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長王名指出，不到2%的NGO敢提起公益訴訟之根本原因在于缺乏專業(yè)性和資金。1而環(huán)保的使命恰恰需要靠熱情和專業(yè)精神來完成。

（一）多數(shù)公益組織缺乏專業(yè)水準(zhǔn)，取證困難

雖然依據(jù)2001年最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第四條的規(guī)定，環(huán)境訴訟適用舉證責(zé)任倒置原則，但是環(huán)境公益訴訟案件的原告仍然需要對(duì)污染損害行為、污染損害事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。在全球環(huán)境問題階段，污染和破壞往往是綜合性的。并且，相較于一般的訴訟，環(huán)境訴訟對(duì)于所采集數(shù)據(jù)的真實(shí)性、專家鑒定的可靠性等有著更高的要求。然而，早期的環(huán)保組織面對(duì)環(huán)境問題主要采取宣傳教育手段，其組織內(nèi)部缺乏專家和專業(yè)法律團(tuán)隊(duì)，對(duì)其而言，收集證據(jù)是一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)性的工作。

（二）公益組織難以負(fù)擔(dān)高額訴訟費(fèi)用

一般而言，一場(chǎng)公益訴訟需要十萬元以上的資金支持，一般社會(huì)組織無力承擔(dān)。例如，從2001年至今，“自然之友”就“云南曲靖鉻渣污染公益訴訟案”所需要預(yù)付的鑒定費(fèi)用高達(dá)700多萬元。但根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的調(diào)查，76.1%的環(huán)保民間組織沒有固定的經(jīng)費(fèi)來源。就NGO而言，其依靠項(xiàng)目獲取資金以維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的模式?jīng)Q定其更難擁有充足的資金用以購買法律服務(wù)和聘請(qǐng)專家。漫長的訴訟周期、高額的公益訴訟費(fèi)用使得很多環(huán)保組織在敗訴的風(fēng)險(xiǎn)面前沒有勇氣提起公益訴訟。

公益訴訟起源于羅馬法，其目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和公平、維護(hù)國家和社會(huì)公共利益。然而，從公共選擇理論的視角看，環(huán)境公益訴訟卻可以視為一種提供公共產(chǎn)品的行為。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的公共產(chǎn)品具有非排他性，因而在公共領(lǐng)域，潛在的原告在上述困窘面前則會(huì)傾向于保持“理性的冷漠”。[2]環(huán)境訴訟是一種特別訴訟，是現(xiàn)代社會(huì)中公民共同行為的有機(jī)組成部分。[3]但作為一種“集體行為”，環(huán)境公益訴訟高昂的訴訟成本與非直接收益的巨大反差讓社會(huì)組織難有完善其內(nèi)部專業(yè)性布局的動(dòng)因。訴訟成本對(duì)原告的起訴意愿具有決定性的影響，可以說，巨額的訴訟成本幾乎成為我國潛在原告提起環(huán)境公益訴訟所面臨的一道無法逾越的鴻溝。

二、探索建立公益訴訟激勵(lì)機(jī)制

環(huán)境訴訟固有技術(shù)性和專業(yè)性的特點(diǎn)，減少訴訟成本不甚妥當(dāng)。但通過制度安排，減少巨額成本對(duì)潛在原告可能造成的負(fù)面影響，提高其進(jìn)行公益訴訟的積極性不失為可思量之方向。美國、德國等一些國家通過對(duì)公益訴訟配套的訴訟制度進(jìn)行設(shè)計(jì)來調(diào)動(dòng)社會(huì)組織或公民個(gè)人承擔(dān)起捍衛(wèi)環(huán)境安全的積極性對(duì)我國目前社會(huì)組織缺乏熱情的狀況具有借鑒意義：

（一）調(diào)查專員協(xié)助制度

如前所述，普通社會(huì)組織通常很難勝任復(fù)雜專業(yè)性要求極高的訴訟證據(jù)收集工作。作為現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國，美國的社會(huì)公益組織在實(shí)踐中逐步形成較為專業(yè)的布局，比如EWG（美國環(huán)境工作組）關(guān)注有害有毒物質(zhì)對(duì)人體的侵害，EDF（美國環(huán)保協(xié)會(huì)）關(guān)注氣候問題等。并且，社會(huì)組織可能在特定公益訴訟中共同發(fā)揮作用。建立合作網(wǎng)絡(luò)，整合專家資源，擺脫單打獨(dú)斗的局面無疑是未來環(huán)境公益訴訟發(fā)展的必然趨勢(shì)。但基于我國社會(huì)公益組織結(jié)構(gòu)和歷史發(fā)展特點(diǎn)，民間公益組織自身建設(shè)的加強(qiáng)和專業(yè)性合作關(guān)系的建立并非一日之功。

不同于美國，20世紀(jì)70年代興起公益訴訟制度的印度采取的是設(shè)計(jì)非對(duì)抗性的合作式訴訟程序以解決專業(yè)性問題的方式。[4]如在證據(jù)方面，印度創(chuàng)立了調(diào)查委員會(huì)制度，在特定案件中成立由法學(xué)專家、記者、相關(guān)領(lǐng)域的專家以及社會(huì)學(xué)家組成的調(diào)查委員會(huì)，委員會(huì)對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行調(diào)查并得出報(bào)告，并且該報(bào)告可作為案件的證據(jù)使用。[5]印度官方憑借調(diào)查委員會(huì)或調(diào)查專員制度介入公益訴訟，旨在最大可能地實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境人權(quán)的確認(rèn)和救濟(jì)。反觀我國社會(huì)公益組織力量較為薄弱、專業(yè)性亟待提高并且彼此間合作性差的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，在我國環(huán)境法庭進(jìn)行公益訴訟審理時(shí)可嘗試對(duì)發(fā)起公益訴訟的社會(huì)組織予以專業(yè)性幫助。首先，印度在社會(huì)理念、環(huán)境抉擇以及國家結(jié)構(gòu)方面同我國均較為相近，其實(shí)證有效經(jīng)驗(yàn)值得參考。其次，我國《民事訴訟法》第六十四條第二款規(guī)定，“當(dāng)事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，或者人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集。”所以法院介入案件的調(diào)查和證據(jù)的搜集有訴訟法上的依據(jù)。最后，我國已在知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭進(jìn)行技術(shù)調(diào)查官引進(jìn)的探索，可借此實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步在環(huán)境問題上嘗試引入調(diào)查專員輔助案件的審理。

環(huán)境公益訴訟中往往存在較多復(fù)雜的專業(yè)性問題，一些環(huán)保組織只有幾位全職工作人員和實(shí)習(xí)生，沒有專家和法律團(tuán)隊(duì)，工作內(nèi)容只是做些環(huán)境教育的宣傳工作。1因此，倘若在環(huán)境公益訴訟中，法院能夠在難度較大、較為復(fù)雜的專業(yè)問題上予以適當(dāng)幫助，簡(jiǎn)化案件訴訟和審理難度的同時(shí)無疑在很大程度上減輕了公益訴訟潛在原告對(duì)環(huán)境公益訴訟的恐懼。

（二）訴訟費(fèi)用有傾斜分配原則

德國學(xué)者奧特馬·堯厄尼西曾經(jīng)指出，訴訟費(fèi)用數(shù)額的確定與分擔(dān)“具有很大的政治法律意義，因?yàn)榘嘿F的訴訟費(fèi)會(huì)加重權(quán)利追訴和權(quán)利防御的負(fù)擔(dān)，因而限制了訴訟并壓制了好訟。”[6]總體而言，訴訟成本主要有訴訟費(fèi)用、律師費(fèi)用、機(jī)會(huì)成本和法外成本四種。在美國環(huán)境法規(guī)中，均對(duì)法院將訴訟費(fèi)用判給任何一方當(dāng)事人的自由裁量權(quán)予以特別授權(quán)。而在司法實(shí)踐中，法院則通常會(huì)將訴訟費(fèi)用判予被告方承擔(dān)。在民事公益訴訟十分廣泛的德國，在公益訴訟的訴訟費(fèi)用問題上同樣更加偏向原告。并且，依據(jù)德國《民事訴訟法》第637條的規(guī)定，在檢察機(jī)關(guān)敗訴時(shí)法院將判定國庫補(bǔ)償勝訴的對(duì)方當(dāng)事人的訴訟費(fèi)用。此類規(guī)則在很大程度上減輕了原告起訴前對(duì)巨大訴訟費(fèi)用的恐慌。在我國，訴訟費(fèi)用分擔(dān)的一般原則雖然是“敗訴方負(fù)擔(dān)”，但我國所采取的“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則同美國環(huán)境公益訴訟中訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)的規(guī)則有外延上的區(qū)別。依據(jù)我國《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》和《律師服務(wù)收費(fèi)管理辦法》（2006 年）的規(guī)定，在我國敗訴方所負(fù)擔(dān)的訴訟費(fèi)用原則上將律師費(fèi)排除在外，就律師費(fèi)用的負(fù)擔(dān)其實(shí)同“美國規(guī)則”相類似。而考慮到環(huán)境公益訴訟的巨額訴訟成本，美國國會(huì)在其制定的環(huán)境公益訴訟條款中引人了“律師費(fèi)轉(zhuǎn)嫁”條款，允許勝訴的環(huán)境公益訴訟原告在限定情況下從敗訴被告處獲得律師費(fèi)的賠償。[7]需要強(qiáng)調(diào)的是，美國的“律師費(fèi)轉(zhuǎn)嫁”設(shè)計(jì)是雙向并且有較為嚴(yán)格條件的，法院有權(quán)在雙方當(dāng)事人之間斟酌分配部分或全部律師費(fèi)用以實(shí)現(xiàn)衡平，這使得其在抑制濫訴方面同樣發(fā)揮作用。例如，原告必須獲得“某些實(shí)質(zhì)性的勝利”，法院判予其律師費(fèi)才是合適的。筆者認(rèn)為，我國將來在公益訴訟配套制度的設(shè)計(jì)中可參考和借鑒美國環(huán)境公民訴訟律師費(fèi)制度，在適應(yīng)我國國情的前提下，將律師費(fèi)的分配引入司法考量，從經(jīng)濟(jì)層面激勵(lì)潛在原告提起公益訴訟。當(dāng)然，作為成文法國家，對(duì)法院可判令一方承擔(dān)包括律師費(fèi)在內(nèi)的訴訟成本應(yīng)當(dāng)有較為明確的情形設(shè)定。

（三）“賞金獵人”制度

該制度緣起英國，后在19世紀(jì)為美國所繼承適用。目前，西方國家多在公益訴訟中引入該制度以代替?zhèn)鹘y(tǒng)私益訴訟所受損害可預(yù)計(jì)地通過訴訟得以付償這一傳統(tǒng)訴訟的潛在激勵(lì)因素。例如，在“罰金訴訟”中，勝訴原告可以獲得訴訟收益的一部分，而這往往成為原告顯而易見的動(dòng)機(jī)。2從新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條第三款和《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》第十四條可以看出，公益訴訟賠償金不能由原告直接領(lǐng)取。最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工表示，此主要系因?yàn)榭紤]到公益訴訟的根本目的在于保護(hù)社會(huì)公共利益，將經(jīng)濟(jì)收益與訴訟掛鉤很可能讓公益訴訟背離其社會(huì)共同體謀求社會(huì)福祉的本質(zhì)。但法律制度的變遷毋寧是根據(jù)社會(huì)情勢(shì)的改變而調(diào)整。在環(huán)境遭受愈來愈沉重的傷害，在公益訴訟讓公眾望而卻步的情況下，筆者認(rèn)為，以適當(dāng)較低的返還比例彌補(bǔ)勝訴原告的成本支出具有可嘗試性。首先，原告僅在勝訴的情況下可得到對(duì)其付出之成本的報(bào)償，敗訴需要賠付的巨大代價(jià)依舊能防止局勢(shì)走向?yàn)E訴。其次，筆者之偏見是，公益訴訟之“公益”二字同順應(yīng)經(jīng)濟(jì)人特點(diǎn)采取激勵(lì)措施本質(zhì)上并不矛盾，正如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同宏觀調(diào)控亦需要有機(jī)結(jié)合才能發(fā)揮最有益的效用。面對(duì)水土流失，經(jīng)歷地震危害，我們意識(shí)到全民參與對(duì)環(huán)境治理的重要性，但不可否認(rèn)經(jīng)濟(jì)人的理性決定“公益性”制度的有效踐行往往需要配套的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施予以輔助。

三、結(jié)語

我國建立了一個(gè)覆蓋面相當(dāng)廣泛的資源環(huán)境法律體系，但不可否認(rèn)，我國的環(huán)境生態(tài)危機(jī)仍然呈現(xiàn)日趨嚴(yán)峻的趨勢(shì)。[8]繼《民事訴訟法》第五十五條之后，新《環(huán)保法》又進(jìn)一步開閘環(huán)境公益訴訟，為公民行使環(huán)境權(quán)利、全民參與環(huán)境保護(hù)開辟出一條“體制內(nèi)”的合法通道。然而，由于訴訟周期漫長而拖沓，訴訟費(fèi)用動(dòng)輒數(shù)十萬乃至上百萬元等原因，在理性經(jīng)濟(jì)人行為規(guī)律的支配下，環(huán)境公民訴訟制度缺乏自發(fā)的“生命力。環(huán)境保護(hù)需要責(zé)任，需要熱情亦需要堅(jiān)強(qiáng)的實(shí)力。若無“激勵(lì)性”機(jī)制的存在，而僅僅依靠公眾的“公益激情”，環(huán)境公民訴訟是難以持續(xù)發(fā)揮其相應(yīng)效能的。8故在逐步放松公益訴訟原告資格的同時(shí)，借鑒其他國家的經(jīng)濟(jì)舉措以及程序設(shè)定來建立有效的激勵(lì)機(jī)制，通過對(duì)包括律師費(fèi)用在內(nèi)的訴訟費(fèi)用進(jìn)行合理分配、法院對(duì)技術(shù)性難題提供專業(yè)幫助等充分地激發(fā)潛在原告的參與熱情，從而真正實(shí)現(xiàn)全民參與環(huán)保事業(yè)的目的。

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