推進天津新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議

摘 要：天津市推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)同全國一樣，都是各級政府起主導(dǎo)作用、市場運作、企業(yè)參與。這種做法有好的一面，也有不利的一面。有利的方面，政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)在一定程度上有利于城鎮(zhèn)化率迅速提升，有利于政府對人口流向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行調(diào)節(jié)。不利的方面是，政府主導(dǎo)沒有先例也是摸索前進，如果政府政策失效、負(fù)面影響就會被放大；再有政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化以行政手段干預(yù)人口向城市集聚，影響城市規(guī)模擴大拉動經(jīng)濟增長而非經(jīng)濟手段影響經(jīng)濟增長，有計劃經(jīng)濟的影子。根據(jù)本區(qū)的總體規(guī)劃和空間布局，一方面有序推進城鎮(zhèn)化建設(shè)；另一方面通過推進整合工作，完善區(qū)域整體功能。

關(guān)鍵詞：天津；城鎮(zhèn)化；建設(shè)；對策

中圖分類號：F291 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）15-0197-03

一、天津市城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體推進情況

截至2012年天津市戶籍人口993.20萬，外來人口392.79萬。外來人口占戶籍人口的39.54%。所以，天津市一方面要解決城鎮(zhèn)一體化統(tǒng)籌發(fā)展問題，另一方面還要容納解決外來人口的落戶問題，可謂是任務(wù)重大。

下面從天津市城鎮(zhèn)化率指標(biāo)考察天津市城鎮(zhèn)化建設(shè)的整體推進情況。

城鎮(zhèn)化率最能反映一個地區(qū)的城鎮(zhèn)化的整體狀況水平。下面從三個視角考察一下我市的城鎮(zhèn)化率（見表1）。

視角一：按照一個地區(qū)或城市的常住人口聚集程度反映的城鎮(zhèn)化率，這也是世界通行的計算方法。

城鎮(zhèn)化率=（616.36+392.79）÷1 385.99×100%=72.81%

視角二：按照天津市有戶籍的人口計算的城鎮(zhèn)化率。

城鎮(zhèn)化率=616.36÷993.20×100%=62.06%

視角三：按照全市就業(yè)情況反映的城鎮(zhèn)化率。

鎮(zhèn)化率=803.14÷993.20×100%=80.86%①

通過以上三組城鎮(zhèn)化率的數(shù)據(jù)表明，天津市從三個視角計算的城鎮(zhèn)化率都高于全國平均水平較為樂觀。但是，由于戶籍制度的限制，一個農(nóng)民無論出生在哪里，都改變不了其農(nóng)民的身份。雖然，目前，天津市正在開展外來人口落戶制度的改革，制定了放開戶籍準(zhǔn)入的條件，但是，過高的異地落戶成本和落戶具備的條件使外來人口雖然生活在本地，但卻不能扎根或不敢扎根。所以，要想提高天津市的城鎮(zhèn)化率只能從戶籍制度入手進行改革降低準(zhǔn)入制度和限制條件。按照常住人口計算的城鎮(zhèn)化率反映的城鎮(zhèn)化推動情況，是世界各國通行的計算方式，天津市該指標(biāo)也已達到72.81%。距離聯(lián)合國發(fā)布的發(fā)達國家2050年城鎮(zhèn)化率達到87.6%的目標(biāo)還有15個百分點。

另外，按照從業(yè)人員計算的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)高達80.86%。從另一個側(cè)面可能更能反映天津市的城鎮(zhèn)化的整體水平。因為，中國正處于改革的深化階段，農(nóng)村勞動力的流動和進城務(wù)工，極大地推動了中國市場經(jīng)濟的發(fā)展，而隨著中國商品市場的豐富、貨幣市場的發(fā)達，各司其業(yè)、專業(yè)有攻，恰恰說明該地區(qū)的商品化發(fā)達程度，所以，按照從業(yè)人口計算的城鎮(zhèn)化率從另一個側(cè)面反映了一個地區(qū)或城市城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌發(fā)展。

但是，從天津市每平方公里的人口密度分析：全市平均人口密度為1 100人/平方公里[1]，其中環(huán)城四區(qū)人口密度與全市平均人口密度基本持平；而中心城區(qū)人口密度最高達27 347人/平方公里；涉農(nóng)三縣人口密度最低只有321人/平方公里。所以，市區(qū)的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)高于涉農(nóng)各區(qū)縣的城鎮(zhèn)化率。這也說明天津市城鎮(zhèn)化率在城區(qū)和環(huán)城及其邊緣各區(qū)縣的城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌狀況發(fā)展極其不平衡。由于涉農(nóng)各區(qū)縣的城鎮(zhèn)一體化推進情況也參差不齊，尤其是天津市三個涉農(nóng)大縣地大人稀，城鎮(zhèn)一體化推進任務(wù)繁重，既需要科學(xué)的方法又需要大量的資金投入。

二、天津市城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的問題

（一）天津市涉農(nóng)各區(qū)縣城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重點問題

1.區(qū)縣經(jīng)濟總量，財政實力極其不均衡，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施資金投入上力有不逮。如薊縣2012年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值完成283.7億元，一般預(yù)算收入20.28億元，絕對量在農(nóng)口區(qū)縣中僅高于寧河，人均水平全市最低。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總量小，是武清、靜海的1/10，寶坻的1/4、寧河的1/3左右。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較低，產(chǎn)業(yè)升級任務(wù)依然繁重。總的看，各縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展參差不齊，但總體表現(xiàn)層次還比較低，農(nóng)業(yè)發(fā)展與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“五化”標(biāo)準(zhǔn)（集約化、精細(xì)化、設(shè)施化、品牌化、生態(tài)化）還有較大差距；在工業(yè)發(fā)展上，新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展剛剛起步、高科技產(chǎn)業(yè)比重還比較低；服務(wù)業(yè)以交通運輸、批發(fā)、餐飲為主，金融、物流、文化創(chuàng)意、總部經(jīng)濟等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后。

3.農(nóng)民轉(zhuǎn)化身份后的就業(yè)難度較大。由于合區(qū)所轄鎮(zhèn)人口聚集度過低，市場人氣不足，推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)轉(zhuǎn)移勞動力就地就業(yè)成為難題。因為只有人口聚集，才可能產(chǎn)生更多的就業(yè)機會，特別是服務(wù)業(yè)的就業(yè)都是與人口聚集相關(guān)的，如果沒有人口聚集，許多事情仍由家庭做的話，是永遠(yuǎn)不會實現(xiàn)社會化的。北京、上海、廣州和深圳等城市對外來人口的巨大吸納能力就說明了這一點。當(dāng)然，天津市不同的區(qū)縣，面臨的就業(yè)難度不同，有地區(qū)位優(yōu)勢明顯，吸引大量外來人口，經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，如濱海新區(qū)。但是，也有區(qū)縣位居山區(qū)，轉(zhuǎn)移人口就業(yè)壓力較大，如薊縣，新城建成后，將導(dǎo)入5萬庫區(qū)農(nóng)村人口，農(nóng)民原有的勞作方式和經(jīng)濟來源將徹底顛覆，安置農(nóng)民就業(yè)成為當(dāng)務(wù)之急。

4.生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾突出。“十二五”期間，市有關(guān)部門將加大二氧化碳排放考核力度，由于各縣工業(yè)總量小，原有排放基數(shù)低，在低基數(shù)基礎(chǔ)上實現(xiàn)減排難度很大，對后續(xù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成很大壓力。

以上問題可以稱得上是各級政府正在重點主抓的問題，也是看得見、摸得著的問題，只要我們認(rèn)真、細(xì)致、耐心，就一定能克服困難，取得勝利。但是，天津市城鎮(zhèn)化發(fā)展改革中真正的難點問題不在于此。那么，筆者感覺城鎮(zhèn)化發(fā)展的難點問題應(yīng)該是人的問題，是人的城鎮(zhèn)化問題。因為，當(dāng)前硬性城鎮(zhèn)化建設(shè)，使散居、獨立的橫向鄰里關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槿壕印⑾噜彲B加的縱向鄰里關(guān)系。如何處理好鄰里關(guān)系，既是一門學(xué)問，也是一門藝術(shù)。所以，在強調(diào)物城鎮(zhèn)化，搞好硬件建設(shè)情況的同時，是否也要強調(diào)人的城鎮(zhèn)化，加強城鎮(zhèn)化的軟環(huán)境的建設(shè)。具體涉及到社會環(huán)境和諧，文化修養(yǎng)教育，人文素質(zhì)教育。即注重農(nóng)民意識的轉(zhuǎn)變，市民素質(zhì)提高，人與人之間涵養(yǎng)的提升，生活環(huán)境與生活習(xí)俗的揚棄和升華。

（二）天津市城鎮(zhèn)化建設(shè)的預(yù)期管理問題

1.戶籍二元結(jié)構(gòu)帶來的問題。隨著撤村進鎮(zhèn)、村改居進程的加快，部分農(nóng)民戶籍將由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)，在農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中由于兩種戶籍人口在計劃生育、社會保障等方面政策差異較大，涉及農(nóng)轉(zhuǎn)非人員切身利益，因此需要解決農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口在兩種政策的差異性問題。

2.土地權(quán)屬帶來的問題。因集體土地所有權(quán)的性質(zhì)并沒有改變，不利于吸引市場投融資者參與土地整合工作，投資者對集體土地與農(nóng)民的利益聯(lián)系持觀望態(tài)度，而土地整合中三位一體的安置補償方式又急需大量資金。

3.房產(chǎn)證辦理問題。農(nóng)民還遷用房需要頒發(fā)國有土地使用權(quán)證及房屋產(chǎn)權(quán)證，以利于推動試點鎮(zhèn)工作，便于群眾辦理房屋貸款，解決群眾實際困難。辦證所涉及的部門較多，手續(xù)復(fù)雜。

4.群眾對樓房這種新居住環(huán)境還不適應(yīng)。農(nóng)民遷入樓房后，生活方式有了很大的改變，比如生活物品的堆放，垃圾的清理，電梯的使用，公共設(shè)施的維護，鄰里間關(guān)系的處理等，需要采取集中培訓(xùn)，宣傳影響，使群眾逐步適應(yīng)新的居住生活方式。

三、推進天津城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議

（一）根據(jù)區(qū)位特色、空間人文特征，合理規(guī)劃

根據(jù)本區(qū)的總體規(guī)劃和空間布局，一方面有序推進城鎮(zhèn)化建設(shè)；另一方面通過推進整合工作，完善區(qū)域整體功能。其一，逐步建成一個具有產(chǎn)業(yè)支撐的新型城鎮(zhèn)化體系。以滿足發(fā)展現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、容納節(jié)能環(huán)保項目，解決在整合工作中失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后的再就業(yè)及增加收入問題。其二，利用良田土壤，實現(xiàn)農(nóng)田集中復(fù)耕，發(fā)展以名、優(yōu)、特、新、精品種為主的高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)項目，為不具備轉(zhuǎn)崗條件的失地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后的再就業(yè)創(chuàng)造條件，提高農(nóng)業(yè)收益。其三，結(jié)合天津市重點規(guī)劃景區(qū)發(fā)展旅游設(shè)施及健康產(chǎn)業(yè)。以滿足完善休閑旅游度假保健養(yǎng)生功能，建設(shè)健康娛樂、健康公寓、醫(yī)療保健、抗衰老園的需要。其四，為實施總體規(guī)劃，緩解財政資金壓力，采用“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、市場化運作”的模式。通過設(shè)立土地儲備基金、民營企業(yè)成長基金，成立社區(qū)銀行，完善開發(fā)性金融、融資租賃、信用擔(dān)保等金融服務(wù)手段，逐步建立多層次的、完善的金融服務(wù)平臺，破解資金瓶頸，保障整合工作的資金來源。

（二）宅基地?fù)Q房與舊鎮(zhèn)區(qū)改造相結(jié)合

第一，各區(qū)鎮(zhèn)利用“掛鉤”試點的優(yōu)惠政策，拆除分散座落的農(nóng)民現(xiàn)有住房和舊鎮(zhèn)區(qū)簡陋平房，建設(shè)集中住宅樓房。嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，新建樓房堅持高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、高標(biāo)準(zhǔn)施工、高標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)理的原則。第二，設(shè)立社區(qū)活動中心、服務(wù)中心以及中小學(xué)和幼兒園等配套設(shè)施，完善社區(qū)功能；合理綠化，提高鎮(zhèn)區(qū)綠化水平。為還遷群眾提供生態(tài)宜居、節(jié)能環(huán)保的放心樓房，改善群眾的居住條件，提高生活質(zhì)量，使廣大群眾實現(xiàn)安居。第三，對積極參加整合工作的群眾，給予一定的獎勵，并且免收五年物業(yè)管理費，五年內(nèi)采暖費減半收取，消除動遷群眾的后顧之憂，使他們住得進樓、住得起樓。第四，完成整合工作的行政村，實施撤村建居，原村黨支部、村委會改組為社區(qū)黨支部、居委會，社區(qū)組織工作經(jīng)費和工作人員工資由鎮(zhèn)財政承擔(dān)。原村集體組織成員與其他居民享有同等權(quán)利，共同參加社會生產(chǎn)活動。鎮(zhèn)政府增強服務(wù)職能，加強對社區(qū)居委會的管理和指導(dǎo)，充分發(fā)揮政府的宏觀控制和具體服務(wù)作用。力爭達到農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，人民群眾安居樂業(yè)，社會和諧。

（三）改革集體土地流轉(zhuǎn)機制，保障農(nóng)民切身利益

開展整合工作，最為重要的問題就是解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，各鎮(zhèn)按照天津市政府的有關(guān)政策和失地農(nóng)民不同年齡段，分別給予養(yǎng)老補償待遇。第一，不滿18周歲的，給予一次性失地安置補助費。第二，對適齡參保人員按政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)提供養(yǎng)老保險保障資金，對符合條件的人員給予一次性生活過渡費。第三，各區(qū)對于新出生人口實施兩年過度期，以后不再區(qū)分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)戶籍。

（四）界定集體及個人資產(chǎn)，防止集體資產(chǎn)流失

按照總體規(guī)劃的要求，座落在實施拆遷范圍內(nèi)集體土地上的村集體企業(yè)地上物、集體公建等集體資產(chǎn)，以及個人所有的企業(yè)地上物及地上附著物等資產(chǎn)，政府按照合理補償?shù)脑瓌t，委托有資質(zhì)的評估機構(gòu)對其進行作價評估，依據(jù)評估報告給予經(jīng)濟補償。村集體資產(chǎn)補償所得由村委會負(fù)責(zé)組織依照民主議定程序確定分配方案，按人均發(fā)放至本村村民；個人資產(chǎn)補償費用直接發(fā)放至資產(chǎn)所有人個人。在集體和個人資產(chǎn)處置過程中，做到權(quán)屬明確，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，公平合理，以村為單位整體解決，確保群眾切身利益不受侵害，避免遺留問題或產(chǎn)生新問題。

（五）加強土地調(diào)控實現(xiàn)均衡發(fā)展

首先，加強土地調(diào)控，分批將村集體土地集中流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)模式，主要是通過全體村民民主公決的形式?jīng)Q定集體土地參加流轉(zhuǎn)，由村委會依照村民的意愿代表全體村民與其簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，明確集體土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利義務(wù)以及集體土地流轉(zhuǎn)獲得的補償。其次，按照總體規(guī)劃把村集體土地進行集約整合，在集體土地獲得審批轉(zhuǎn)用后，為產(chǎn)業(yè)項目入駐提供載體，為現(xiàn)有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)拓展發(fā)展的空間，形成一、二、三產(chǎn)業(yè)并舉、各業(yè)競相發(fā)展的格局，快速擴大區(qū)域經(jīng)濟總量，增加政府財政收入。第三，充分利用公共基礎(chǔ)設(shè)施的能力，更大限度地提高土地資源的利用率和單位土地貢獻率，為提升都市休閑農(nóng)業(yè)水平提供資金支持，為提高群眾社會福利待遇創(chuàng)造資金來源，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村。第四，建立農(nóng)民轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)中心，重點開展失地農(nóng)民崗前技能培訓(xùn)，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，增加農(nóng)民工資性收入，使其農(nóng)民身份自然轉(zhuǎn)換為市民，提高其生活水平，增強其市民生活意識。

參考文獻：

[1] 天津市第六次人口普查數(shù)據(jù).

[責(zé)任編輯 吳 迪]