試論行政復議與行政訴訟的關系

摘 要：行政復議與行政訴訟是行政救濟的兩大重要制度，是公民、法人或其他組織維護其合法權益的主要途徑。這兩大救濟制度之間有著密不可分的聯系，當然也有著本質的區別。對行政復議與行政訴訟之間的幾個重要關系范疇進行分析，以便于進一步理清兩者之間的關系，更好地發揮各自的作用。

關鍵詞：行政復議；行政訴訟；獨立地位；前置主義

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）15-0307-03

行政復議與行政訴訟之間有著密切的聯系，同時又存在本質的區別。在行政復議與行政訴訟的關系問題上，應對幾個重要范疇予以明確：在地位上，行政復議具有相對于行政訴訟的獨立性；在程序銜接上，應采取選擇主義為基本原則；在行政訴訟標的確定上，應根據行政復議決定的種類及內容具體分析，分別對待；在終局效力上，應確立司法最終裁判的基本原則，對行政終局裁決則應在縮小其適用范圍的基礎上統一適用標準。

一、行政復議與行政訴訟之相互地位

1.行政復議與行政訴訟相互地位之觀點

行政復議與行政訴訟之間的密切關系是毋庸質疑的，但行政復議對于行政訴訟而言，究竟處于附屬配套地位或者獨立地位，對此學界仍有不同意見。

一般來看，行政復議都被當作行政訴訟的配套制度來對待。如中國大部分學者都認為，大陸行政復議制度是作為1989年《行政訴訟法》的配套制度建立起來的，體現了行政復議制度對行政訴訟制度的依附性。1990年公布的《行政復議條例》，是國務院為貫徹《行政訴訟法》采取的一項立法措施。《行政復議條例》在對當事人合法權益的保護范圍等決定行政復議作用的重大問題上，都以實施《行政訴訟法》的需要為目的，沒有超出《行政訴訟法》的設計路線[1]。

但也有學者認識到這一問題，對復議的附屬地位提出質疑。如臺灣著名行政法者蔡志方指出：在臺灣的行政救濟制度上，行政訴愿與行政訴訟的關系也頗為密切，甚至長久以來，兩者常被相提并論，甚至訴愿竟只淪為行政訴訟之“先行程序”性質，其為自我、獨立權利之救濟性質，乃被忽略或遺忘，致每當行政訴訟法修正時，必同時帶動訴愿法之修正，反之，亦然。那么，訴愿法是否只系行政訴訟法之附屬法規，或者乃一獨立、具有自我體系之行政救濟法規[2] ？大陸也有學者認為，這種配套性質的行政復議制度，雖然在貫徹《行政訴訟法》方面確實起到了重要作用，但是同時也限制了行政復議作為行政監督基本制度的應有作用。因此，應改變行政復議對行政訴訟的附屬地位，擺脫配套框架的束縛[1]。

2.行政復議之獨立地位

筆者認為，行政復議相對于行政訴訟仍然有其獨立的價值。

從歷史發展來看，中國行政復議實際是早于行政訴訟制度建立的。建國之初，中國就建立了行政復議制度，在1950年11月公布的《財政部置財政檢查機構辦法》中明確規定了“申請復核”的程序。① 當時雖然沒有采用“復議”一詞，但從其特征來看，實質就是復議。因此，該法成為“一致公認最原始有關復議之法規”（建國以來）。同年12月政務院通過的《稅務復議委員會組織通則》則第一次使用了“復議”一詞，可被視為新中國“行政復議法制之先河”。其后則有逾百件法律法規均對復議有明確規定。因其時行政訴訟制度尚未建立，故復議即為唯一的救濟途徑，其決定也為終局之決定[3]。

更重要的是，在受理范圍、審查程度及審查結果上，都體現了行政復議相對于行政訴訟的獨立意義。按照現行法律，行政訴訟對行政行為適當性的審查權仍然是被排除的。而行政復議的審查權限不只及于行政行為的合法性，亦及于行政訴訟所不及之適當性。因此，行政復議在擴大對當事人的救濟機會及范圍上仍有行政訴訟所無法企及的地方。同時，在審理結果上，行政訴訟是適用有限變更原則，即只有行政處罰顯失公正時，人民法院才能行使變更權。而行政復議則無此限制，不論何種行為，何種程度，都可能采用變更的裁決。

行政復議之所以在這幾個方面比行政訴訟所受到的約束要少，其主要原因在于兩種救濟體制存在性質上的不同：復議制度仍屬行政系統內部的審查與裁決，它是行政權進行自我監督的重要方式，屬于“自律”的范疇；而行政訴訟則是行政系統外對行政權的監督，它涉及司法權與行政權之間的關系問題，屬于“他律”的范疇。

因此，行政復議應改變原來附屬配套的陳舊思路，在行政訴訟不能或不能完全發揮作用的領域充分利用自己的優勢，為當事人提供有效的救濟。如在對申請人的資格要求、復議審查的范圍（包括抽象行為和具體行為、法律行為和事實行為、權力行為和非權力行為等）、復議決定的種類等諸多方而都可以超出行政訴訟所限定的范圍，而不是跟在行政訴訟的后面亦步亦趨。當然，強調行政復議的獨立性，并不意味著在制度設計上可以完全不考慮與行政訴訟的銜接問題，實際上在很多方面仍須周密設計，盡量使兩項制度間能融合，不至產生相互沖突。但不得以與行政訴訟的配套作為建設復議制度的基本原則，更不得因此而制約行政復議的發展。

二、行政復議與行政訴訟之程序銜接：前置主義亦或選擇主義

在行政復議與行政訴訟的關系問題上，還有一個相當重要的問題就是兩者在程序上的銜接關系。關于行政復議與行政訴訟的程序銜接關系，一般有兩種理論：

一是前置主義，即行政復議作為行政訴訟的先行程序，當事人對行政行為不服時，必須先提起行政復議，對復議決定不服再提起行政訴訟。

二是選擇主義，即當事人可在行政復議與行政訴訟兩者中自由選擇其救濟途徑。它包括兩種情況：不經復議直接提起訴訟；先提起行政復議，對復議決定不服再提起行政訴訟（與前置主義不同，這種復議先行不是強制的，而是當事人行使選擇權的結果）。

一般認為，采用復議前置的原因主要有：有利于行政權的合法、有效行使；有利于利用行政機關的專業知識和技術優勢解決具有專業性的行政糾紛；有利于減輕法院負擔，同時迅速解決糾紛；等等。但規定復議前置也有其弊端，如必須經復議再進入訴訟就人為地延長了救濟時間，不利于對當事人權益的及時保護；行政復議作為一種行政內部監督機制，難免使當事人產生不公正的疑慮；強制以復議為先行程序實際上侵犯了公民權利行使之自主性；等等。因此，采取復議前置可以說有利有弊，但就上述利弊進行衡量，筆者認為，其弊大于利，原因在于：作為一種救濟程序，行政復議的重要宗旨是維護當事人的合法權益，因此，其制度設計均應以此為指揮棒，并尊重當事人的權利選擇及行使。而復議前置的規定，則更側重于對行政權的尊重和維護行政的統一，以及如何才能最快地解決糾紛，節約人力物力及司法資源。

因此，筆者主張應以選擇主義為原則。當然，這一原則也同樣不排除復議前置的例外。但是，在確定復議前置時，應遵循一個統一的標準和規則。國外在規定適用復議前置原則時，一般是從行政案件的類型來確定。如德國的撤銷及義務訴訟以復議前置為原則；奧地利的裁決訴訟采取復議前置主義，職務訴訟則否。中國復議為前置程序的規定中，除了對行政賠償案件規定了復議前置規定外，則無統一標準來確定，而是散見于各種法律文件中，如：《治安管理處罰條例》第39條、《中外合資經營企業所得稅法》第15條、《個人所得稅法》第13條、《集會游行示威法》第31條、《廣告管理條例》第19條等。

筆者認為，中國應確立規定復議前置的統一標準，以排除單行法律自行設定復議前置的任意性。另外，根據中國行政訴訟法第37條的規定，法律、法規都可以設置復議前置程序。筆者認為，應限定于由法律規定，而不宜擴大至法規，因為公民的權利行使的選擇性和自主性是一項重大程序性權利，不宜由法規來加以規范和限制。

三、經行政復議后行政訴訟之標的

行政案件經過行政復議程序后，實際上產生了兩個不同階段的行政行為，即原行政行為和復議決定行為。那么在進入行政訴訟程序時，就會產生一個問題，即應以哪一個行政行為為行政訴訟的標的。

筆者認為，行政訴訟的標的應當根據不同的復議決定種類及具體復議決定內容來確定。

1.復議機關改變原具體行政行為（包括變更與撤銷）

當行政復議改變原具體行政行為時，意味著原行政行為因行政復議這一法定程序而被消滅或吸收（臺灣學者稱其為“吸收說”，即認為行政復議決定是“代替原行政行為的實質性行政行為”[2]，因而原行政行為不復存在，因此起訴時應以復議機關為被告，對復議決定提起訴訟。

但是這里還有一個問題值得探討：對具體行政行為適當性審查后作出的復議決定能否被提起訴訟？按照行政復議法及行政訴訟法的規定，行政復議可以審查行政行為的合法性和適當性，而行政訴訟則只能審查行政行為的合法性，一般不審查其適當性（除非行政處罰顯失公正）。那么，對行政行為適當性有異議時，相對人可以提起行政復議，行政復議機關經審查后，可以針對行政行為的適當性作出復議決定。那么，接下來的問題就是，對該復議決定能否提起行政訴訟？如果可以，是否意味著行政訴訟對行政行為的適當性可以進行審查？

筆者認為，從理論上來講，針對行政行為適當性作出的復議決定仍然屬于行政裁量行為，不屬于現行行政訴訟的受案范圍。因此，復議機關針對行政行為適當性作出的復議決定實際上是一種終局復議。

2.復議機關決定維持原具體行政行為

行政訴訟法第25條第2款規定，經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告。

被維持的行政行為，由于沒有實質性的新行為來消滅或替代，因而仍在法律意義上存在，可以成為行政訴訟的標的。而且，這樣規定有其合理性，如它更便于舉證責任的承擔和實現。因為被維持的行政行為是原行政機關作出的，原行政機關對作出該行為的事實證據與法律依據應該最清楚，由原行政機關為被告可以更方便地履行訴訟中的舉證責任。當然，這一規定也有其不利的一面，由于復議機關無須對其作出的維持決定負責，因而復議機關為避免在行政訴訟中當被告，往往維持率極高，一般達到50%以上。有學者提出，應該在立法中規定，經復議的案件，在行政訴訟中，起訴時一律以復議機關為被告，則必將促使復議機關依法履行復議職責，真正發揮行政復議制度的功能[4]。者認為，如果復議決定維持的案件也由復議機關為被告，則如上所述，可能無法很好地履行舉證責任；同時，這也不利于追究原行政機關的法律責任，如果由復議機關承擔責任后再向原行政機關追究責任則會人為地增加程序。筆者建議，可以充分利用復議機關的內部追究機制，對復議決定維持而司法判決改變或撤銷的案件，通過內部機制追究復議機關及相關人員的責任。

在確定上述規則時，筆者認為還應注意兩個問題：一是如果當事人對復議的程序有異議時（盡管復議結果是維持原行政行為），則不應剝奪當事人以復議行為為標的提起行政訴訟的權利。二是復議維持是指在事實理由、法律依據及最后處理等各方面都對原行政行為予以維持，如果僅足在處理結果上維持了，但改變了原行為所認定的事實或依據法律（或條款）都應當視為改變了原行政行為，當事人有權以復議機關為被告，以復議決定為標的提起行政訴訟。

3.復議機關不作為或不予受理

對于行政復議機關在法定期間內不作出復議決定或決定不予受理的案件，當事人如何行使其訴權？

筆者認為，不論在復議前置的案件中，還是不以復議為必經程序的案件中，當事人在上述情況下都應享有相當大的選擇權：對復議機關的不作為或不予受理決定，既可以以原行政機關為被告，對原行政行為提起行政訴訟；也可以以復議機關為被告，對復議機關的不作為或不予受理決定提起行政訴訟。一方面，它可以確保當事人的訴權不致因復議機關的不作為或不予受理而被剝奪；另一方面，它也在最大程度上尊重了當事人的選擇權。

4.復議機關或有權機關對規范性文件的處理

行政復議法第7條規定，公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的國務院部門的規定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定、鄉、鎮人民政府的規定不合法，在對具體行政行為申請復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查請求。同時，行政復議法第26條則相應地作出了處理規定。

行政復議法的這一規定，對于加強中國行政監督救濟制度、完善中國行政法制建設無疑具有重要而深遠的意義[4]。是行政復議法的這項新規定也隱含了一些新的問題，特別在涉及行政復議與行政訴訟的關系上，有些問題應當予以明確。首先，復議機關或有權機關對“規定”的處理決定是否是復議決定，或者屬于復議決定的組成部分？其次，對該處理決定不服能否單獨提起行政訴訟？再次，當事人不服針對具體行政行為的復議決定，提起行政訴訟后，人民法院能否在審查復議決定時，也審查行政機關作出的對“規定”的處理決定？

解決上述問題的關鍵在于法院能否享有對抽象行政行為的審查權。筆者認為，囿于目前中國行政訴訟制度的規定，對于復議機關或有權機關對“規定”作出的處理決定還不宜單獨起訴；在當事人不服針對具體行政行為的復議決定，提起行政訴訟后，法院可以在審查復議決定時，附帶審查行政機關作出的對“規定”的處理決定，但不宜直接對后者作出裁決（可用司法建議的方式提出處理意見）。當然，這只是在目前體制框架下的一個妥協方案，要真正解決上述問題，還是應對行政訴訟制度本身進行修正，如擴大行政訴訟的審查范圍，使之與行政復議協調。

參考文獻：

[1] 于安.制定中國《行政復議法》的幾個重要問題[J].法學，1999，（8）：5.

[2] 蔡志方.行政救濟與行政法學[M].三民書局，1993：111-119.

[3] 方世榮.行政復議法學[M].北京：中國法制出版社，2000：50-52；法治斌.略論中共行政復議法制[M].當代公法理論，月旦出版社，

1997：2-3.

[4] 胡建淼.外國行政法規與案例評述[M].北京：中國法制出版社，1997：216-263.

[責任編輯 魏 杰]