溫嶺市低丘緩坡開發存在的問題及工作方法

【摘 要】當前土地資源稀缺已成為溫嶺市經濟社會發展的制約因素之一，做好現有土地資源的集約利用。針對目前土地利用實際，對其低丘緩坡土地資源開發存在的問題進行了分析。

【關鍵詞】溫嶺市；低丘緩坡；存在問題；工作方法

溫嶺市地處浙江省東南沿海臺州灣以南，位于東經121°09′50″～121°44′0″、北緯28°12′45″～281°32′05″。市鏡北界臺州市黃巖區和路橋區，南接玉環縣，西鄰樂清市，東、東南和西南三面臨海，分別面向臺州灣南部的大洋港灣、積谷洋和牛山—蒜山海域，隘頑灣、披山羊海域及樂清海域。東西長55.5km，南北寬35.9km。全市土地總面積1073.71km2，其中陸域總面積956km2，“四山一水五分田”，素稱“魚米之鄉”。

全市土地資源類型多樣，土地利用結構和各類土地的比例較為合理，但區域間分布不平衡。從表1可知，2009年溫嶺土地總面積為161.06萬畝，其中農用地102.62萬畝，占土地總面積的63.72%；建設用地27.51萬畝，占土地總面積的17.08%；未利用地30.93萬畝，占土地總面積的19.2%。

表1 溫嶺市2009年土地利用現狀結構表

資料來源：溫嶺市第二次土地調查數據成果

全市土地資源類型多樣，土地利用結構和各類土地的比例較為合理，但區域間分布不平衡。從表1可知，2009年溫嶺土地總面積為161.06萬畝，其中農用地102.62萬畝，占土地總面積的63.72%；建設用地27.51萬畝，占土地總面積的17.08%；未利用地30.93萬畝，占土地總面積的19.2%。

1 溫嶺市土地利用特點和存在問題

1.1 光溫條件較好，土地利用率高

溫嶺市屬于中亞熱帶季風氣候區，全年常綠，冬無嚴寒，夏無酷暑，適宜多種作物、果木生長，全市耕地以水田為主，其中中北部河網平原和東部濱海平原為高產穩產水田，土層深厚，土壤肥沃，是溫嶺市的糧倉，絕大部分屬于標準農田，土地利用率較高。

1.2 土地利用類型齊全，耕地、林地比重高

全市地形地貌齊全，山地丘陵、平原、灘涂、島嶼、海洋皆有，使得土地利用類型豐富多樣，類型比較齊全，空間分布分散復雜。全市土地利用類型中以耕地和林地比重最高，分別占土地總面積的32.39%和22.24%，土地利用的生態基質較好。

1.3 人口密度持續增大，未來土地承載能力弱

2009年年末，溫嶺市常住人口超過130萬人，按全市956平方公里的陸域面積計算，人口密度達1360人∕平方公里。隨著溫嶺市經濟的持續快速發展，外來人口仍在不斷增加，導致人口密度持續擴大，給溫嶺市有限的土地資源帶來了極大的承載壓力。從全市土地現狀來看，西部和西南部的山地可開發利用潛力低下，未來可開發利用的土地資源主要集中在東部沿海地帶，土地承載擴展能力較弱。

1.4 建設用地需求旺盛，耕地和基本農田保護形勢嚴峻，土地供需矛盾突出

近年來，溫嶺市經濟發展態勢迅猛，城鎮化、工業化進程不斷加快，對土地的需求不斷增加，占用了大量的耕地，導致耕地面積逐年減少，人均占有耕地面積日益減少。2009年末，全市人均耕地面積只有0.46畝，遠遠低于全國及全省的平均水平，人多地少的矛盾非常突出。隨著人口的增加，經濟的發展，糧食需求必然不斷上升，相應的對耕地數量和耕地生產力的要求也會不斷上升，最終導致人地矛盾更加突出，這無論對農業生產、社會發展都將是一個不穩定的因素。

1.5 土地利用空間布局不盡合理

農業生產效益低，對土地資源重用輕養，耕地拋荒較多，復種指數不高。農業用地結構不盡合理，低產林多，而園地面積偏少，經濟林面積也偏少，有待調整優化。

2 溫嶺市低丘緩坡資源

低丘緩坡土地在溫嶺市指的是低山丘陵區集中連片分布的，坡度在2°以上、25°以下的緩坡地。可開發低丘緩坡土地資源主要是指低丘緩坡區域內利用效率不高的土地資源，包括荒草地、裸土地、廢棄園地、低效林地等多種土地后備開發資源。從土地調查和評價入手，摸清溫嶺市低丘緩坡土地資源的數量、質量和分布狀況以及資源分類，因地制宜地提出其開發利用方式，是緩解溫嶺當地土地供需矛盾，實現耕地占補平衡提供資源和空間保障。

經過調查，溫嶺市共有低丘緩坡后備資源項目411個，總面積25 748.67畝，占全市土地總面積的1.6%。主要分布于城南鎮、大溪鎮、溫嶠鎮等鎮。2013年立項了37個項目，總面積344.8hm。

3 低丘緩坡開發存在的問題

（1）低丘緩坡中涉及林地管理問題矛盾比較突出。在可開墾的低丘緩坡中，純粹的荒地、草地很少，即使是荒草地，林業部門也認為是宜林荒地，要納入林地管理，林業法律法規對林地也有明確的界定標準。目前低丘緩坡開發中涉及林地的，需我局辦理“同意開墾為耕地的證明”。

（2）低丘應該是海拔300米以下的小山包。但部分項目海拔高度超過了300米。例如大溪鎮白泥村低丘緩坡項目，海拔高度537米。海拔高度過高，容易造成拋荒和水土流失，水土流失破壞了土地、植被等生態系統要素，導致生態失調，進而導致旱澇災害頻繁發生。

（3）水資源缺乏，遇干旱年份，作物減產絕收事件時有發生，不利于農作物的生長。

（4）部分地塊坡度超過25°。村級單位為了自身利益，私自擴大面積，導致部分新增耕地

坡度超過25°。

（5）部分低丘緩坡新墾造耕地由于后續管護等原因，種植利用不理想。新墾造的耕地有的由于土地肥力、未落實到戶等原因，種植利用效果不過理想，在一定程度上存在重造輕用現象。

（6）國土部門土地整理開發項目投入資金雖然很多，但建設標準卻不高，相當多的土地開發資金被村級作為利潤賺取，沒有足額用于基礎設施建設。

4 主要做法

為了更好地搞好土地開發，確保補充耕地質量水平，提高耕地綜合生產能力。我局以高度負責的精神，積極參與，把好選址、驗收等關鍵點，切實做好補充耕地質量建設工作。

4.1 明確質量標準

結合我市實際，我局與國土資源局制定有關土地開發整理整治有關耕地質量標準，進一步細化低丘緩坡造地方案，因地制宜做好分類指導工作，確保補充耕地質量水平，有序有效推進土地開發整理整治項目實施工作。

4.2 抓好前期調研

根據實際情況及存在問題，對坡度較大、土層瘠薄、水源困難、交通不便、污染嚴重的區塊明確提出不支持立項或暫緩立項的意見，同時因地制宜，對原則同意立項的項目，針對性地提出開展土壤改良、改革耕作制度、科學施肥等建議和保護水源、保護或剝離表土、改造或新建基礎設施、客土回填等具體工程措施。

4.3 嚴把項目選址關

避免因選址不妥導致項目出現中途撤銷或不能通過驗收的問題發生，使國家和群眾利益受損。

4.4 進行現場踏勘審核

會同市國土資源局和有關鎮政府工作人員，對全市預立項的墾造耕地進行現場踏勘審核，并結合耕地質量建設的有關要求，以書面形式將審核意見反饋給有關部門，供造地項目立項與工程建設之用。

4.5 嚴格驗收標準

堅持嚴格驗收標準，內容包括竣工面積與立項面積是否相符，有無私自擴大項目范圍；土地是否平整；土層厚度是否達到要求；地面礫石率是否達標；配套設施是否到位等等。如未達到標準的，責令限期整改，待整改后重新驗收。對每一個項目都能做到前期有踏勘意見、中期有監測有指導、后期有預驗收預評定，進一步規范耕地質量建設。

近年來開展的低丘緩坡開發工作對緩解本市用地指標困難，促進經濟社會發展做出了巨大貢獻。但是從生態角度、農業經濟角度，這種“上山造地”其實并不劃算，難免招致群眾對政府做土地“文字游戲”的非議。墾造耕地的方向還是應該瞄向海涂圍墾。

參考文獻

[1]浙江省林業廳、省國土資源廳.關于進一步嚴格林地管理切實加強生態保護的通知.浙林資〔2013〕84 號。

[2]華元春等. 耕地后備資源調查與評價方法探討[J]. 國土資源科技管理，2003

[3]劉衛東.土地資源學[M].上海：百家出版社，1994.

[4]梁麗萍.土地后備資源開發與耕地總量平衡[J].國土與自然資源研究，1999

作者簡介：

王琴霞，女，1983年11月出生，職務職稱：農藝師，工作單位：溫嶺市農業林業局。