財政科研經費監管現狀與對策研究

[摘 要] 各級財政對科研經費投入逐年持續增加，我國科技事業發展進入到最好的歷史時期，與此同時，財政科研經費在使用與管理過程中也出現了許多問題。本文通過調查、分析等方法總結財政科研經費使用與管理過程中存在的主要問題，在如何進一步增強科技經費監管意識，加強科研項目事前、事中和事后管理措施，完善科技管理制度等方面，提出具體對策，指導并幫助課題承擔單位和課題負責人提高科研經費管理水平，進一步提高財政資金使用的合規性和經濟效益，同時，為政府部門加強監管決策提供參考。

[關鍵詞] 財政； 科研經費； 監管

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 07. 045

[中圖分類號] F812.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）07- 0070- 04

近年來，我國為促進科技事業發展采取了一系列重大舉措，制定了以國家戰略發展方向（增強自主創新能力、建設創新型國家）為導向的重大戰略決策，出臺了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》），并先后實施了國家重點基礎研究發展計劃（973計劃）、國家高技術研究發展計劃（863計劃）、國家科技支撐計劃、公益性行業科研專項，以及國家科技重大專項等科研項目，中央財政科技投入資金持續增長，使我國科技發展進入到歷史最好時期，我國的科技實力和創新能力同經濟實力一樣，都邁上了一個新臺階。同時，我們也必須清醒地認識到，當前科技工作，特別是財政科研經費的安全和效率，越來越受到社會輿論的關注。財政科研經費使用過程中存在許多問題，科研人員心態浮躁、不能潛心科研，誠信下降，成果不實，屢屢發生科研不端行為；一些單位將科技項目及資金與職稱評定掛鉤，造成科研人員急功近利；一些單位熱衷于爭項目、爭資金，卻不能有效履行法人責任，對項目實施過程和科研經費使用疏于管理；一些課題負責人法制觀念淡薄，將財政科研經費視為個人積累資金，變相開支套取，出現貪污腐敗惡性事件，對科技事業發展造成了嚴重的負面影響。本文研究目的是，通過對目前財政科研經費使用與管理過程中存在的主要問題進行客觀調研和原因分析，在今后如何進一步增強科技經費監管意識，加強科研項目事前、事中和事后管理措施，完善科技管理制度等方面，提出具體對策，指導并幫助科研課題承擔單位提高科研經費管理水平，進一步提高財政資金使用的合規性和經濟效益，同時，供財政、科技等相關政府部門決策參考。

1 財政科研經費投入與管理現狀

1.1 科研經費投入現狀

1.1.1 全社會研發經費投入情況

國家統計局公布的《2011年全國科技經費投入統計公報》顯示，2011年，全社會投入研發支出8 687億元，比上年增加1 624.4億元，增長23%；投入強度（與國內生產總值之比）為1.84%，比上年的1.76%有所提高。按研發人員（全時工作量）計算的人均經費支出為30.1萬元，比上年增加2.5萬元。

分活動類型看，全國用于基礎研究的經費支出為411.8億元，比上年增長26.9%；應用研究經費支出1 028.4億元，增長15.1%；試驗發展經費支出7 246.8億元，增長24%?；A研究、應用研究和試驗發展所占比重分別為4.7%、11.8%和83.5%。

分執行部門看，各類企業經費支出為6 579.3億元，比上年增長26.9%；政府屬研究機構經費支出1 306.7億元，增長10.1%；高等學校經費支出688.9億元，增長15.3%。企業、政府屬研究機構、高等學校經費支出所占比重分別為75.7%、15%和7.9%。

另據資料顯示，2012年，全社會研發支出突破萬億元，占國內生產總值（GDP）比例達到1.97%，企業研發投入占74%。

1.1.2 中央財政科研經費投入情況

根據國務院辦公廳轉發《財政部科技部關于改進和加強中央財政科技經費管理若干意見的通知》（國辦發[2006]56號）要求，財政科技投入主要用于支持市場機制不能有效配置資源的基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究、重大共性關鍵技術研究開發等公共科技活動。中央財政科技投入主要分為以下5類：①國家科技計劃（基金等）經費。主要支持對經濟社會發展、國家安全和科技發展具有重大作用的科學技術研究與開發。國家自然科學基金主要支持自由探索的基礎研究。②科研機構運行經費。主要用于從事基礎研究和社會公益研究的科研機構的運行保障，結合科研機構管理體制和運行機制改革，逐步提高保障水平。③基本科研業務費。主要用于支持公益性科研機構等的優秀人才或團隊開展自主選題研究。④公益性行業科研經費。主要用于支持公益性科研任務較重的行業部門，組織開展本行業應急性、培育性、基礎性科研工作。⑤科研條件建設經費。主要用于支持科研基礎設施建設、科研機構基礎設施維修和科研儀器設備購置、科技基礎條件平臺建設等。

近年來，中央財政科研經費投入力度逐年加大，2013年達到2 530億元，高于財政經常性收入增幅。其中重點加強了對基礎研究的投入，2012年中央財政對基礎研究投入328億元，約占全國基礎研究投入的80%。中央財政對于基礎研究投入增長率超過了財政科技投入增長率。

科研經費人均資助強度也有了較大幅度的提高。其中，國家自然科學基金達到170億元，部署了3.8萬個項目，面上項目的平均資助強度，從“十一五”計劃之初的26萬元，提高到74萬元。國家重點基礎研究發展計劃（973計劃）達到40億元，部署了180個項目，人均資助強度也達到了20萬元/年。中科院“創新2020”投入18.4億元，部署了11個項目。用于支持自主選題研究 的公益性科研機構基本科研業務費，從無到有，核定標準不斷提高，目前已經達到人均4萬元。

1.2 科研經費監管現狀

黨中央、國務院高度重視科技工作，圍繞著管好用好國家財政科技投入，提高科研經費的使用效益，財政部、科技部對科研經費采取了一系列的監督管理措施，主要包括如下幾方面內容。

1.2.1 建立和完善財政科研經費管理制度

按照《規劃綱要》要求，經國務院批準后，各類專項經費以專項計劃的形式逐項啟動實施，科技部、財政部先后出臺了各類專項計劃的經費管理辦法和預算管理問答，作為配套政策，嚴格規定了科研項目經費的開支范圍、開支標準，明確了經費使用、預算管理和財務驗收要求，主要辦法列舉如下：

（1） 《國家重點基礎研究發展計劃專項經費管理辦法》（財教[2006]159號）。

（2） 《國家科技支撐計劃專項經費管理辦法》（財教[2006]160號）。

（3） 《國家高技術研究發展計劃（863計劃）管理辦法》（財教[2006]163號）。

（4） 《公益性行業科研專項經費管理試行辦法》（財教[2006]219號）。

（5） 《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教[2011]434號）。

（6） 《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》（財教[2006]218號）。

（7） 《關于加強和規范民口科技重大專項資金墊付與歸墊管理有關事項的通知》（財辦庫[2010]308 號）。

（8） 《關于民口科技重大專項項目（課題）預算調整規定的補充通知》（財教[2012]277號）。

（9） 《民口科技重大專項項目（課題）財務驗收辦法》（財教[2011]287號）。

（10） 《關于科技重大專項進口稅收政策的通知》（財關稅[2010]28號）。

（11） 《國家科技計劃項目（課題）預算管理問答》。

（12） 《民口科技重大專項資金與預算管理問答》。

1.2.2 對科研項目經費支出管理提出嚴格要求

國務院辦公廳轉發《財政部科技部關于改進和加強中央財政科技經費管理若干意見的通知》（國辦發[2006]56號）中，對科研項目經費支出管理提出了明確要求：“科研項目經費支出要嚴格按照批準的預算執行，嚴禁違反規定自行調整預算和擠占挪用科研項目經費，嚴禁各項支出超出規定的開支范圍和開支標準，嚴禁層層轉撥科研項目經費和違反規定將科研任務外包。健全科研項目經費報賬制度”。

1.2.3 對課題承擔單位的科研經費內控制度提出明確要求

各科研課題承擔單位應當按照國家有關財務規章制度的規定，健全科研項目經費內部管理制度。科研課題承擔單位要明確科研、財務等部門及項目負責人在科研項目經費使用與管理中的職責與權限。科研項目經費必須納入單位財務統一管理，單獨設賬，專款專用。科研項目結余經費應嚴格按照國家有關財務規章制度和財政部結余資金管理的有關規定執行，不得歸項目組成員所有、長期掛賬，嚴禁用于發放獎金和福利支出。

1.2.4 加強科研項目經費的監督檢查

“十一五”以來，我國已建立包括審計、財政、科技等部門和社會中介機構在內的財政科技經費監督體系，建立了科研項目的財務審計與財務驗收制度，并對中央財政立項的科技項目重點加強了立項前、實施中和結題后的監督檢查工作。

在立項階段，科技部簡化項目指南、拓展申報渠道、全程信息管理、實行預算評估?！笆晃濉币詠?，所有中央財政資金立項的科研項目實現了預算評估全覆蓋，項目申報實現了全程信息化管理和視頻答辯制度，做到了“可申訴、可查詢、可追溯”的“痕跡管理”。對項目預算評估異議較大的課題，實行申報單位與評審專家雙向溝通，使預算更加符合項目實施的需求。

在科技項目結題階段，“十一五”以來的全部10 400個結題課題都進行了結題財務審計和財務驗收，涉及財政資金992億元，覆蓋率達到100%。各承擔單位對審計發現的問題都進行了認真的整改和處理。

在項目實施過程中，加強過程監督，近年來，科技部對近3 000個重點課題開展了中期專項審計，覆蓋財政資金的70%；對12個省（市）的重點單位、重大項目開展了巡視檢查；中央紀委和審計署對審計和舉報的重大案件進行了相應查處。同時，按照中央紀委關于加強國家重大科技立項績效管理的要求，科技部會同財政部、發展改革委開展重大專項的監督檢查。教育部也對各高校承擔的各類科研項目經費管理情況進行了審計、檢查和整改。

1.2.5 嚴格追究違法違紀單位和個人的責任

管好用好財政科研經費，切實保障資金安全，發揮出資金效益，是科技管理部門的職責所在，也是每個科研單位、承擔科技項目的科技人員的責任和義務。對違反國家財政法律制度和財經紀律的單位和個人，不僅要追回財政撥款，還要取消課題責任單位和課題責任人以后若干年度申請國家科研項目的資格，并向社會公告，必要時按照規定給予課題責任單位和課題責任人相應紀律處分。構成犯罪的，要依法移送司法機關追究刑事責任。

1.2.6 推行科研項目經費的績效評價制度

對應用型科研項目，明確項目的績效目標，并對其執行過程與執行結果進行績效評價?？冃гu價的結果將成為單位和個人今后申請立項的重要依據。逐步建立國家科技計劃 （基金等）經費的績效評價制度。

1.2.7 積極推進國家科技經費管理改革

一是建立了間接成本補償機制，提高了補償比例，調動法人單位支持科研工作的積極性。二是設立了績效支出，加大對科研人員智力投入和科研績效的激勵。三是簡化優化了預算編制和調整程序，設立預算評估反饋機制，增加科研單位和科研人員的經費使用自主權。四是加快了科研經費撥款到位，2013年4月底，已撥付了國家科技計劃經費年度預算90%，實現了經費撥款及時到位，保障科研任務需要。五是通過促進科技和金融結合，引導金融機構和社會資本支持科技成果轉化和產業化。

1.2.8 加強科研經費管理培訓

為了使各項科研經費管理政策落到實處，科技部、財政部專門開展了大規模培訓，培訓工作幾乎覆蓋了各主要科研經費管理部門和科研課題承擔單位。

2 當前財政科研經費管理存在的主要問題及原因分析

從近年財政科研經費的管理和使用監管情況看，總體情況是好的，但也發現存在一些違規違紀行為，主要問題表現與產生原因列舉如下。

2.1 政策理解不到位導致的問題

問題主要表現：未按資金來源分別單獨核算；預算調整不符合規定程序和權限；未按規定履行審批手續自行歸墊資金；未按規定發放人員激勵支出；超預算超標準超范圍支出經費等。

主要產生原因：課題承擔單位和課題相關人員對財政科研經費的財務管理政策規定掌握不足、認識模糊，如：什么是單獨核算，什么是資金歸墊，預算調整程序手續有哪些，各項費用開支范圍是什么，支出標準是什么，人員激勵支出和加班補助、勞務費有哪些不同，“同一項目不得同時列支不同渠道資金”是什么含義，燃料動力費和間接費用中水、電、氣消耗有什么不同，測試化驗加工單位中內部獨立核算單位如何認定等，導致執行出現偏差。

2.2 管理不到位導致的問題

問題主要表現：未?？顚Ｓ?，未嚴格執行預算，違規列支餐飲招待費、手機通訊費、汽油費、禮品費、家用電器設備等個人性消費支出，會議費“尾巴”，報銷手續不齊全，項目成果審核與績效評價不實，未按合同約定及時足額下撥合同單位經費等。

主要產生原因：課題承擔單位對財政科研經費的管理不到位，內部控制不完善，缺少明確的管理責任、程序和權限，同時也反映出部分課題承擔單位及課題負責人責任心和自律意識不強，貪圖小便宜，故意混淆公務消費和個人消費。

2.3 嚴重違法問題

問題主要表現：個別課題承擔單位和課題負責人弄虛作假，通過虛假發票、虛假經濟事項、虛假合同等惡劣手段套取資金或轉移資金，中飽私囊、違法亂紀。

主要產生原因：有的課題負責人法規意識淡薄，鋌而走險，貪贓枉法；有的課題負責人認為現有政策規定過嚴過死，束縛工作開展，變相開支套取現金后支付靈活；有的課題負責人對承擔單位法人責任認識不清，主觀認為課題經費上交單位一定比例后的其余資金為個人所有，可任意支配。

3 加強財政科研經費監管的對策建議

科研經費中出現的違紀違法問題，無論金額大小，都會帶來惡劣影響，甚至會動搖社會各界對我國《規劃綱要》提出的創新驅動發展戰略的信心。因此，科研經費各級管理層必須高度重視、嚴格制度、加強監管、堅決糾正，但同時也要注意“寬嚴適度、疏堵結合”，具體建議如下。

3.1 認真履行職責，落實管理責任

（1） 承擔單位要切實加強制度建設、落實法人責任。通過加強承擔單位法人責任，進一步改進科研活動的氛圍和環境，優化科研力量布局和科技資源配置，充分調動和發揮承擔單位和科研人員的積極性、主動性和創造性；進一步建立和完善國家科技計劃責任機制，強化計劃過程管理，提升財政資金使用效益；進一步促進計劃統籌和成果集成，推動科技成果向現實生產力轉化；進一步加強科研規范和倫理道德教育，嚴肅調查處理科研不端行為。承擔單位要高度重視項目（課題）經費審計和檢查驗收的意見建議，及時制定和落實整改措施。

（2） 科研人員要增強法制意識，廉潔自律，自覺維護科研紀律?？蒲腥藛T要認真學習政策法規知識，遵守道德規范和法律規范，增強法律意識和法律素養，既要在政策法規允許的范圍內從事科學研究工作，不能抵觸和超越法律法規，又要懂得運用法律手段保護自己合法權益，避免在經濟糾紛、成果劃分等方面遭受損失。

（3） 各級管理部門要各司其職，齊抓共管。 “千里之堤，潰于蟻穴”，各級管理部門在管理過程中，發現突出問題、共性問題，不袒護、不手軟，一定要及時整治，得過且過只能造成更多的麻痹大意、玩忽職守。

3.2 加強監督檢查，確保制度執行

（1） 監督檢查工作要深入細致、方式多樣。針對資金鏈條長的項目，加強對合作單位、參與單位、常用會議賓館、頻繁交易或重大交易供應商的延伸審計檢查。采取中期檢查、專項檢查、績效檢查、案件查處、內外部審計、自查自糾等方式，督促單位自覺執行規定。通過監督檢查，有利于及時發現和糾正工作中的失誤和偏差，提高工作推進成效；有利于規范項目和資金管理，保證政府投資安全和效益。有利于關口前移，預防腐敗問題發生。

（2） 進一步提高監督檢查工作的制度化、規范化、科學化水平。監督檢查工作要從應急處理手段提升為常態工作，建立一整套成熟適用的監督檢查方案與措施，創新監督檢查手段措施，如視頻答辯、信息化管理等，提高效率，降低成本。

3.3 加強培訓和指導，提高管理水平

（1） 各級管理部門要加強培訓和指導。定期組織經費管理政策規定的解讀、培訓，建立科研業務管理和財務管理的溝通機制，必要時指派專家組現場指導。

（2） 承擔單位要充分發揮本單位財務部門的作用。認真研究科研經費相關管理辦法，了解科研經費的特點，熟悉預算管理要求，為科研人員提供必要的政策咨詢、培訓支撐等相關服務，指導科研人員按照科研需求編制和實施預算，讓科研人員了解和掌握科研經費管理要求，自覺執行制度規定，科學規范地使用好科研經費。

3.4 完善管理制度，建立長效機制

（1） 科研經費管理要符合各類科研活動的規律和需求。各級管理部門應深入基層了解科研人員遇到的實際問題，溝通情況，探索規律，完善經費管理辦法、預算管理體制機制和績效評價機制，讓科研人員按規矩辦事就可以完成科研活動，不用被迫費心“繞路走”和“鉆空子”。目前社會上對科研經費產出績效非常關注，績效評價要科學合理，建立分類、分級評價體系。

（2） 課題承擔單位要建章立制、依規行事。保證財政科技資金安全，提高資金使用效益，既要靠管理部門加強監督檢查和主動服務，幫助科研單位和科研人員發現問題、解決問題；更要靠各課題承擔單位自身不斷完善內部控制制度，明確工作程序和權限，達到長效治理的目的。

主要參考文獻

[1] 李雙鳳. 加強高?？蒲薪涃M監管的思考[J]. 產業與科技論壇，2012（11）.

[2] 財政部，科技部. 國家科技計劃項目（課題）預算管理問答[Z]. 2012.

[3] 國家統計局. 2011年全國科技經費投入統計公報[Z]. 2012.