頂層設計落地

黨的十八大召開之前，社會各界普遍感覺到改革走到了一個新的階段：一方面，比較容易入手的領域已經(jīng)改得差不多了，剩下沒有觸及的是比較難辦的；另一方面，改革也面臨一些在改革中形成的問題，需要對改革進行改革。面臨新的形勢，人們深感不能僅靠“摸著石頭過河”的方式了，因此開始呼吁對改革進行頂層設計。

但什么是頂層設計？當時沒有人能清楚地界定清楚。十八大報告可以視為新一個10年的頂層設計，但它只是一個總的綱領，不能等同于頂層設計的全部內(nèi)容。到了十八屆三中全會，“頂層設計”的表述被寫進了中央文件，提出要將“頂層設計和摸著石頭過河結合起來”。

改革推進者

一直以來，一些人常常喜歡說：中國的改革主要是經(jīng)濟體制方面的改革，政治體制改革沒有跟上。這一說法的理論前提是政治與經(jīng)濟是兩個分離的自主領域。但政治與經(jīng)濟的分離是現(xiàn)代社會科學創(chuàng)造的一個神話，政治與經(jīng)濟在現(xiàn)實中密不可分。改革的確主要在經(jīng)濟領域展開，但其影響絕非限于經(jīng)濟領域；相應地，政治體制在形式上雖未進行大的改革，但其實質(zhì)卻已在經(jīng)濟改革的帶動下發(fā)生了重大變化。

“領導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設”和“統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”是憲法賦予中央政府（國務院）的職權，這個授權在過去的改革中得到了實在的踐行。經(jīng)濟是基礎，經(jīng)濟領域改革的主導權幾乎可以等同于改革的主導權。過去的改革雖然以“摸著石頭過河”為主，但也包含著頂層設計的因素。長時間以來，這個權力是掌握在中央政府手中的。

呼吁頂層設計的人士從一開始就建議恢復體改委，或設立一個功能類似于體改委的機構，在改革推進中發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用。在很多人看來，體改委在改革早期發(fā)揮了頂層設計的功能。

體改委全稱是“國家經(jīng)濟體制改革委員會”，1982年設立，是國務院組成部門。鄧小平被稱為“改革開放的總設計師”，但鄧小平只是指出了改革的大方向，具體的改革舉措均交給國務院辦理，這使得國務院在事實上同時擁有了改革的決策權和執(zhí)行權。而在國務院系統(tǒng)內(nèi)，體改委扮演了改革推動器的角色。

尤其在1980年代，體改委在重大改革措施的設計方面所起的作用是無論怎么形容都不為過的。而且當時的機制靈活，少有條條框框的限制，一批初出茅廬的年輕人（現(xiàn)任政治局常委、中紀委書記王岐山就是其一）在杜潤生的帶領下操刀了很多重大改革方案。這段歷史如今已成佳話。另外，1985年9月由體改委召集的“巴山輪會議”正式引入了西方經(jīng)濟學，確立了向市場經(jīng)濟轉型的思想傾向，為改革奠定了指導思想。

進入1990年代，體改委的作用逐步淡化，1998年改為體改辦，2003年體改辦并入發(fā)改委。

黨中央先進行政治決策，然后由人大立法，再由政府實施。這意味著將不再允許在法治框架以外搞各種突破法律的“試點”，即便需要進行制度創(chuàng)新的探索，也得先有法律授權。

另一個主持經(jīng)濟體制改革、比體改委級別更高的機構是中央財經(jīng)領導小組。該小組同樣成立于1980年代，除江澤民擔任過組長之外，其他時間組長均由國務院總理擔任。中央財經(jīng)領導小組與體改委在交叉時期的工作關系如何協(xié)調(diào)，外界不得而知，但朱镕基接過中央財經(jīng)領導小組組長職務的時間和體改委改為體改辦的時間是一致的，都是1998年。

中央財經(jīng)領導小組牽頭負責起草每年的《政府工作報告》，制定經(jīng)濟發(fā)展5年規(guī)劃以及籌備中央經(jīng)濟工作會議等重要工作。

這種機制設計和長時間以來黨的高層領導工作分工的方式有關。《人民日報》海外版曾刊發(fā)學者胡鞍鋼文章，把這種領導體制稱為“集體總統(tǒng)制”，意思是政治局常委分工合作與協(xié)調(diào)合力，這樣能夠更好發(fā)揮集體領導的優(yōu)勢。在這種領導體制下，許多具體改革領域的統(tǒng)籌和執(zhí)行工作由國務院負責。比如住房改革、醫(yī)療改革等涉及國計民生的重大改革議題，領導機構都設在國務院。

十八屆三中全會決定，中央成立全面深化改革領導小組，經(jīng)過短暫的等待，領導小組揭開面紗，中共中央總書記習近平擔任組長。全面深化改革領導小組下設6個專項小組，包括經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項領導小組，涉及經(jīng)濟議題的改革顯然會納入這個小組的領導范圍。

隨即，各省、市、自治區(qū)相繼成立全面深化改革領導小組；另據(jù)報道，國務院系統(tǒng)的一些部委，包括環(huán)保部、國資委、農(nóng)業(yè)部及證監(jiān)會，也已經(jīng)成立了全面深化改革領導小組。這表明，中央全面深化改革領導小組承擔起了頂層設計的職能，并通過各地方各部門的對口機構設置，對全面深化改革進行領導。

一個值得一提的細節(jié)是，十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》的起草工作是由時任國務院總理溫家寶領銜的，而十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》則由中共中央總書記習近平親自擔任起草小組組長，新華社對此發(fā)文強調(diào)，“這也是進入新世紀以來黨的最高領導人首次擔任全會文件起草組負責人，彰顯了黨中央對全面深化改革的高度重視。”

在法治軌道上改革

黨的十七大已經(jīng)提出，要“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制”。十八大以來，尤其是十八屆三中全會以來，落實這一目標的步驟開始提速。

法治對行政權的制約也在加強。改革，就意味著變法。過去“摸著石頭過河”的改革強調(diào)的是敢闖敢試，先破后立，這必然出現(xiàn)改革舉措與既有法律規(guī)定的沖突，或者對立法尚不完善的領域的突破，以至于“改革總是從違法開始”成了全社會習以為常的現(xiàn)象。隨著全國人大于2011年宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，已經(jīng)是時候“把改革關進制度的籠子”了。

2月28日，即2014年“兩會”開幕的3天之前，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議，并在講話中強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，要高度重視運用法治思維和法治方式，確保在法治軌道上推進改革。據(jù)報道，習近平在早些時候就對法律和改革的問題做出指示：改革中遇到需要修改法律的情況，要先修改法律，先立后破，有序進行。

這就明確了改革的法理邏輯：黨中央先進行政治決策，然后由人大立法，再由政府實施。這意味著將不再允許在法治框架以外搞各種突破法律的“試點”，即便需要進行制度創(chuàng)新的探索，也得先有法律授權。一個例子是，在2013年國務院提交的關于在上海自貿(mào)區(qū)暫時調(diào)整有關法律規(guī)定的行政審批的議案中，原本有“授權上海自貿(mào)區(qū)等國務院決定的試驗區(qū)”的表述，在全國人大常委會審議時有委員認為應該明確授權的范圍，不能擴大授權，最后通過的決定是刪去了“等國務院決定的試驗區(qū)”，將授權僅限于上海自貿(mào)區(qū)。

綜上所述，頂層設計的含義已經(jīng)逐步清晰起來。在機制上，頂層設計的擔負者是中央全面深化改革領導小組，負責改革的總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實；在內(nèi)容上，頂層設計理順了權力運行的邏輯，尤其政府行為要在法治的軌道上運行。深化改革的目標、機制和推進方法都已經(jīng)確定，接下來就要看具體執(zhí)行了。讓我們拭目以待。