城鄉結合部的成因分析及管理對策

[摘 要]城鄉結合部是我國城鎮化進程中的特色產物，其形成原因十分復雜，既有來自農村內部的張力及城市外部的拉力的影響，又受到政府行為的推力的作用，同時幾種因素相互影響，相互促進。城鄉結合部的現狀體現了城鎮化發展的諸多矛盾，政府要解決這些矛盾，加快城鄉結合部城鎮化發展的步伐，需從基層管理、基礎建設、流動人口的管理等方面入手。

[關鍵詞]城鄉結合部； 城鎮化； 成因； 管理對策

[中圖分類號]F291.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）03 — 0093 — 02

一、 引言

20世紀初，西方發達國家在城市發展中先后出現了城市蔓延現象。由于人口和經濟活動不斷由城市向郊區轉移，因此，在地域特征上出現了一個既有別于城市，又別于鄉村且同時兼具城鄉兩種特征的特殊地帶，西方學者將其稱為“城市蔓延區”、“城鄉邊緣地帶”、“都市擴展區”等。

改革開放以后，我國城市進入高速發展期，許多城市空間不斷擴展。城市擴展致使城鄉之間不斷的融合，由此我國也出現了一個和西方國家在地域特征、結構功能皆類似的地帶，并伴隨產生了管理混亂、人口復雜、社會治安不穩定等現象。

20世紀80年代，我國土地管理部門提出了“城鄉結合部”這一概念，將其定義為“城市市區與郊區交錯分布的接壤地帶”。這與西方學者所提出的“城鄉邊緣地帶”的概念，并無本質差異。隨著城鎮化的推進、經濟的發展、政策的出臺以及行政區域的調整，城鄉結合部的范圍始終處于不斷變更中，這無疑加大了政府的管理難題。而要實現城鎮化，有效的治理城鄉結合部并引導其健康發展是十分重要的。

二 、城鄉結合部形成的主要原因

城鄉結合部的形成原因是十分復雜的，既有來自農村內部的張力及城市外部的拉力，又同時受到政府行為的推力，幾種因素相互影響，相互促進，其中具體關系如圖1所示：（見圖一）

（一）農村內部的張力

1.鄉鎮企業的蓬勃發展。城市中心區域的不斷擴張在很大程度上受到來自農村內部工業化水平提高的影響。中國農村人口占總人口的68%，剩余勞動力達到1.2億，而且每年增加1000萬，如何有序轉移農村剩余勞動力，調整農業產業結構將始貫穿我們的城鎮化的過程，因此中央明確提出推進鄉鎮企業和小城鎮發展的重要戰略，并不斷完善扶持鄉鎮企業發展的優惠政策?！?〕這無疑為鄉鎮企業的快速發展提供了良好的平臺。2000年全國鄉鎮企業就業人數為12820萬人，占農村總勞動力的26%，2010年，就業人數增加到15893萬人，占農村總勞動力的38%?！?〕鄉鎮企業的快速發展使部分農村集體土地被征用為工商企業用地，由此在產業聚集區便形成了由內而外的城鄉結合部地帶。保定市南大園鄉，唐山市卑家店鎮都屬于典型的在農村內部推動力作用下產生的城鄉結合部地帶。

2.農民自身素質的快速提高。農民自身素質的提高從根本上加速了農村的城鎮化發展，隨著國家對農村教育的重視程度的增加，我國農民勞動力受教育的程度有了顯著提高，我國農村勞動力中初中程度、高中程度、中專程度和大專及以上程度的農村居民家庭勞動力分別由1990年的32.84%、6.96%、0.51%和0.10%上升至2010年的52.44%、12.05%、2.93%和2.41%?！?〕農民受教育程度的提高直接促使其思想意識、價值觀等也相應提高，促進農村就地城鎮化，大部分農民逐步脫離農業生產而轉向非農業生產，雖然他們沒有進城從業，但已經擺脫了完全依靠土地生存的生活狀態。許多農村也由阡陌交通變為水泥路，由平房變為高層樓房，目前，我國許多農村片區呈現居住社區化，職業非農化的特點。

（二）城市外部的拉力

1.土地需求的不斷增加。十一屆三中全會以后，在宏觀背景的影響下，城市土地的利用正發生深刻的變化。從1980年，鄧小平提出出售公房，調整租金，提倡個人建房、買房的改革總體設想到1998年國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快經濟適用住房建設的通知》，明確提出“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化”，福利分房政策逐步被取消，計劃經濟對住房消費的約束逐步解除。此外，城市居民的收入以及城市人口成為了影響城市空間的主要變量。這些因素逐步形成對住房需求的合力，城市居民的目光由城市中心逐漸轉向城市郊區。加之一些進城務工及靠小本生意生存的農民由于經濟原因不愿且不能在市中心區域購買住房，據調查統計，在河北省唐山市，外來流動人口數量在60萬以上，約占總人口的10%。數據顯示，2012年，這些主要依靠擺地攤，修鞋子，撿廢品來維持生計的外來人口的年人均收入在11000元左右，這就決定了此類人群對價格可謂“寸土寸金”的城市中心的商品房只能望而卻步，將買房的地點鎖定在城市周邊的郊區內?！?〕

2.土地供給的不斷增加。在土地的供給方面，國家建立了有償使用制度，逐步實現了土地使用權的市場化。〔4〕1988年《中華人民共和國土地法》規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度”，使有限的土地資源迸發出最佳的經濟和社會效益，農村土地流轉范圍不斷擴大。房地產商將項目地址落在城中心區相連的城市邊緣區域，許多占地面積較大的工業園區，大學科研機構也紛紛遷至郊區地帶，于是郊區內出現了片片“科技園”、座座“大學城”，北京亦莊開發區、河北石家莊南郊大學區，河北唐山古冶區不銹鋼工業園區都是在這種城市推理作用下產生的。以唐山市古冶區為例，2011年，全區累計土地流轉總面積12396畝，其中：轉包2714畝，轉讓358畝，出租9324畝；土地流轉率達到11.95%，規模流轉率達到56.09%。 〔5〕

（三）政府行為的推力

1.戶籍制度的逐步松動。嚴格的城鄉戶籍制度是阻隔城鄉人口流動的堡壘。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續?！边@標志著城鄉二元戶籍制度的逐步形成，1980年召開的全國城市規劃工作會議提出“控制大城市發展規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”。但是，在實際操縱中控制大城市規模的政策收效甚微，所以政府逐步向控制大城市中心區，放松郊區人口的管控方法轉變。直到1998年，國務院在《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》中指出“在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶”。至此，戶籍制度進一步松動。2001年，國務院頒布《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，提出“引導農村人口向小城鎮有序轉移，促進小城鎮健康發展，加快我國城鎮化進程，同時，為戶籍制度的總體改革奠定基礎”。戶籍制度的逐步松動，對城市人口，尤其是小城鎮、郊區人口管制的放松，使郊區人口的不斷增加，促進城鄉結合地帶的形成及擴大?！?〕

2.就業制度的繼續放松。1982年1月1日，中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》，指出農村實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，使農民獲得了勞動自由的空間。之后政府又進一步出臺了一些政策和措施，允許和鼓勵農村勞動力城鄉交流和貧困地區勞務輸出，這些政策和措施加速了農村勞動力的轉移和流動。1997年和1998年國務院辦公廳分別發布了《關于進一步做好組織民工有序流動的意見》與《關于做好災區農村勞動力就地安置和組織民工有序流動工作的意見》，隨之地方政府也相繼出臺了一系列的相關政策，由此，從中央到地方形成了針對農民工的政策法規體系。從2001年至今，政府不斷加大對農民工就業的關注程度。2001年10月，國家計委發布《關于全面清理整頓外出或外來務工人員收費的通知》，要求全面清理面向外來務工人員的各種費用；2003年中央政府在《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》中明確規定：取消針對農民工的歧視政策規定以及不合理收費等；2006年國務院發布了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，設計了農民工就業、勞動保護、社會保障等方面的政策，全面為農民進入城鎮務工掃清障礙，保障了農民工的就業利益，從而使大批農村剩余勞動力源源不斷的涌入城鎮?！?〕

三 、推進城鄉結合部城鎮化發展的具體對策

（一）構建基于社區的基層管理模式

城鄉結合部呈現的難題主要來源于其地段的特殊性，雖然主要原因是由于長期的城鄉“二元”管理所致，解決這些難題應該主要依靠基層管理。城鄉結合部的基層管理組織一般包括居委會（社區）、村委會、業主委員會等，這些自治組織在很多時候承擔重要的管理職能。〔6〕居委會、村委會及業主委員會同屬一個級別的自治組織，因此，他們的管理模式都屬于社區的范疇。此外，城鄉結合部的社區還有“城中村”、“都市村莊”等其他稱謂，通過這些稱謂可以看出其社區的過渡性。而這種過渡性給城鄉結合部的基層管理帶來了極大的挑戰。加之目前中國社區治理模式還處于政府推動階段，城鄉結合置于此背景下，更需要盡快形成一個比較完善的管理機制。

1.整合基層組織結構。城鄉結合部內不僅管理對象復雜，管理機構亦呈現多頭管理，由此導致管理力度和效率低下，因此將組織機構進行整合是解決城鄉結合部管理的關鍵所在。在目前的基層組織機構中，呈現街道與鄉鎮交叉、居委會與村委會交叉現象，并且鄉鎮和村莊規模逐步縮小，因此，整合機構要將鄉鎮逐步取消鄉鎮建制，區域重新劃分，將村委會變為居委會（社區），建立以街道和社區為主的基層組織機構，將少數農村人口劃入居委會，并逐步在村莊推行社區管理機制。

2.提高居民參與管理的積極性。居民是社區的主要構成者，因此應努力提高居民參與社區建設的積極性，但是由于城鄉結合部人口的復雜性，很難形成共同利益與共識。對有條件的區域，可以根據實際情況，按人口的同質性重新劃分社區，將高檔商品住宅區、城區人口搬遷區、農轉非住宅區、農民就地“上樓”區、外來人口聚集區分別開來，由此在社區內形成較強的同質感，使居民更容易形成共同意識與目標，從而有利于形成良好的人口互動效用。

（二）加強基礎設施的建設

我國許多城市都存在基礎設施薄弱的現象，尤其是城鄉結合部地帶，即使是建成區，基礎設施體系也遠未成熟，甚至停留在鄉村水平。再加上城市財政與鄉村財政分離，城市投資建設基礎設施主要以建成區為主，而鄉村地區沒有能力投資大規模的市政建設，雙重原因導致城鄉結合的基礎設施建設嚴重滯后。城市基礎設施是城市發展的載體，也是城鎮化發展提供基礎保證。因此，加強基礎設施的建設是解決城鄉結合部存在的問題重要途徑。

針對目前城鄉結合部呈現的城市市政設施在短期內難以覆蓋、村民及流動人口不愿為垃圾和供排水付費、亂扔垃圾導致垃圾收集難度增加等問題，加強基礎設施建設可以從以下兩個方面入手。

1.捆綁式出讓和開發基礎設施和土地。城鄉結合部地帶的土地具有極大的開發潛力，政府在改革土地所有權的同時，可以將土地的開發權和基礎設施建設權綁定式的轉讓給開發商。同時，還需為所出讓土地上的基礎設施的建設和公共服務提供具體準則，由此，既保障了政府、企業及公民共同參與城市管理的權利，又推動了土地的良性開發利用。

2.以收費保障基礎設施的經濟支持?；A設施的公益性、農民收入的不穩定、社會保障的不健全以及農民長期依賴集體的小農意識成為農民不愿意為基礎設施付費的因素。因此，政府應聯合村集體，使農民從城市生活角度認識個人付費的意義。通過讓基礎設施的使用者承擔費用，不但可以利用經濟來避免浪費，更可以保證基礎設施的良好運行。

（三）完善流動人口的管理體制

改革開放以來，我國城市流動人口的數量急劇增加，大部分流動人口集中在城鄉結合部地帶，他們是城市建設的主力軍，同時也為這一地帶原本脆弱城市管理帶來了更大的難度，因此，對流動人口的管理是城鄉結合部管理的主要內容。

管理流動人口的關鍵環節就是建立完善的管理系統，及時掌握流動人口的信息，不僅停留在靜態信息狀態，更重要的是對動態信息的掌握。

流動人口本身存在諸多不確定因素，對其信息的掌握較為不易。要實現對此群體或某個體的信息分析及監察，可建立流動人口信息管理系統，將登記的信息按數據庫的方式進行管理，發現管理的疏漏，及時彌補。從目前情況看，政府需要對流動人口有一個從宏觀到微觀的整體掌握，因此，以區縣為依托，建立全市的流動人口信息管理系統顯得尤為重要。首先，建立全市范圍的聯網流動人口信息管理系統，使系統有隨時登記、查詢及監督功能。然后，按照鄉街和企業將流動人口情況錄入系統，以區縣為單位進行匯總。最后，對全市的流動人口信息進行聯網管理，把握各區縣流動人口情況，實現對高危人群的動態控制。

四、 結語

城鄉結合部的形成原因受城鎮化發展的影響，體現了城鎮化進程中的諸多矛盾與問題，而城鄉結合部的發展滯后又嚴重阻礙了城鎮化的步伐，政府要化解矛盾，解決問題需要實現優化基層管理模式，整合基層組織結構，提高居民參與管理的積極性；優質基礎設施建設，捆綁式出讓和開發基礎設施和土地，以收費保障基礎設施的經濟支持；優善流動人口信息的管理體制，綜合治理城鄉結合部地帶，從而大力促進城鄉結合部城鎮化的快速發展。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕宋潔塵. 城鄉結合部的成因及未來發展方向〔J〕. 城市管理與科技， 2011，（06）：15-17.

〔2〕中國統計年鑒2012〔M〕.中華人民共和國國家統計局.

〔3〕周學義.土地﹒經濟﹒就業——簡論城鄉結合部的形成極其解決對策〔J〕.勞動經緯，2003，（10）.

〔4〕李強，楊開忠.城市蔓延〔M〕.北京：機械工業出版社，2006.

〔5〕中共古冶區委年鑒（2011年卷）〔Z〕.

〔6〕姚永玲.北京市城鄉結合部管理研究〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2010.

〔責任編輯：史煥翔〕